常州市BOT餐厨垃圾处理的项目政府监管的模式的研究.docVIP

常州市BOT餐厨垃圾处理的项目政府监管的模式的研究 　　摘 要：当今社会，BOT模式越来越广泛地应用于餐厨垃圾处理等社会公共事业建设项目中。但由于政府缺乏相关经验，常出现监管不力和监管缺位的现象，从而使项目并不能达到预期效果。而江苏省常州市政府和维尔利环保科技股份有限公司在餐厨垃圾项目的合作，是城市垃圾BOT合作的典型成功案例。本文着眼于对常州市BOT餐厨垃圾处理项目政府监管模式研究，首先分析了BOT项目中政府监管存在的主要问题；其次具体分析常州市政府监管采取的具体措施，研究其优势和成功原因；最后通过理论联系实际，对类似项目的政府监管提出政策建议，为其他BOT项目的建设尽一份绵薄之力。 　　关键词：BOT项目；餐厨垃圾处理；政府监管 　　一、研究背景 　　（一）国内餐厨垃圾处理BOT项目概况 　　随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，餐饮业的规模发展日益扩大，餐厨垃圾大量产生。对此，国务院办公厅专门下发了《关于加强地沟油政治和餐厨垃圾管理的意见》。2010年至2015年，国家发改委和住建部等4个部委先后分5批确定了共100个试点城市，对餐厨垃圾项目进行专项资金支持，促进餐厨垃圾处理。这100个试点城市和项目绝大多数由民营企业参与实施，典型的BOT模式（建设-经营-转让）应用于如广西南宁、江苏常州、淮安等地。 　　BOT模式即中文“建设-经营-移交”包含的项目运行过程，其实质是私营企业（项目投资公司）参与国家公共基础设施投资、建设和经营的一种特许权方式。这种方式是政府部门通过与私营企业签订特许权协议，授予私营企业承担公共基础设施的投融资、建设、运营和维护。在协议规定的特许期限内，私营企业向该设施的使用者收取适当费用，以偿还投资、经营、维护成本的债务，并获得合理的汇报；当特许期限结束时，私人企业（项目投?Y公司）按协议将该设施无偿地移交政府部门。 　　但是，由于我国在该领域缺乏必要的技术积累和运营管理经验，政府对于餐厨垃圾BOT项目的监管较为乏力，更是缺乏相应的法规和制度进行约束和规范，导致项目的运行不能达到预期效果。 　　（二）BOT模式下项目政府监管现状分析 　　我国政府对建设项目的监管主要分为内外部监管。内部监管是项目各参与方通过合同和协议等约束来实现的，外部监管分为政府和社会监管。目前主要存在以下问题： 　　1.有关BOT项目的监管法律、政策仍需要完善 　　我国有关BOT方式的法律文件主要是对外贸易经济合作部1995年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》和国家计委、电力部、交通部同年联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。特许权合同签订和项目公司成立依据的主要法规主要是《公司法》和《合同法》。 　　以上法律法规，对我国BOT的应用有一定的指导性作用，然而，尚未建立一套完整的BOT方面的法律法规。因此，对于政府监管的落实都是按以往旧的监管体制来实行。政府监管明显落后于BOT模式的发展。 　　2.政府监管职能不够明确 　　因BOT模式在我国还相对新颖，也还没有对应的监管体制来约束和规范、操作实施。因缺乏统一标准，使得政府在监管中角色不清，监督不到位，首先表现为政府府角色扮演不当，该管的不管，不该管的多管，从而影响到利益人的公平竞争；其次表现为政府监管疏漏、监管能力低下，政府监管缺乏公平、公正。 　　3.缺少社会舆论等公众监督 　　基础设施项目是直接服务于公众和社会的，它直接关系民众的切身利益，根据公共管理理论，公共事业的项目，公众和社会享有知晓权，所以监管的程序等应该公开化、透明化。而现行的监管体制主要是依靠法律制度强制性的实施监管，由政府监管和私人监管单位组成，更多的是封闭性监管，缺少公众及第三方监督机构，这样势必导致政府监管执行者缺少责任感、降低积极性和政府监管的失效。 　　二、政府监管模式在BOT项目中的应用分析 　　（一）委托代理模式应用 　　1.BOT模式下餐厨垃圾处理项目中的委托代理关系 　　委托代理关系在经济生活中广泛存在。BOT建设项目周期长，规模大，涉及多方利益，更是存在着多重委托代理关系。 　　在常州市餐厨垃圾处理BOT项目中，涉及的委托代理关系方有餐厨垃圾处理项目投资方、项目建设运营方、项目建设承包商、债权人（商业银行等）、政府、客户和保险公司等。不同的委托代理关系通过契约的方式形成复杂而又明确的利益关系网，并形成于餐厨垃圾处理项目运行的各个环节与阶段中。但从整个项目运行来看，起关键作用的委托代理关系方有政府、项目投资方和公众。 　　本文重点研究的是政府监管部门与项目投资方的终端委托代理关系：政府作为终端委托人，餐厨垃圾项目投资方作为终端代理人，常州市政府将餐厨垃圾处理具体运营工作委托交付给项目投资方来完成。政府作为初