土地股份制：中国农村土地制度改革的方向..docVIP

土地股份制：中国农村土地制度改革的方向 “三农”问题始终是困扰我国城乡统筹发展、全面建设 小康社会的一个重大问题。而土地问题是“三农”问题的核 心。现阶段中国农地制度最基本的特征就是土地归集体或国 家所有，农民依法拥有土地承包经营权和使用权，“统分结 合，双层经营”。这种制度在早期确实促进了中国农村经济 的发展，但随着中国工业化的发展、市场化改革的深入，开 始制约农村经济的进一步发展。因此，实行农村土地制度创 新、为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障是深化农村 改革的关键。从当前的实践来看，实行“土地股份制”是进 一步完善农村土地制度的方向和最佳选择。 一、当前农村土地制度存在的问题 20多年来，我国推行的以家庭承包制为核心的农村土地 制度，顺应了农村生产力发展的要求，促进了农村经济的快 速发展。但随着社会主义市场经济的深入发展和城市化的推 进，土地家庭承包责任制在部分地区已跟不上农村经济发展 的形势。土地流转这一土地制度改革的新形式逐渐在全国发 :起来，但也出现了一些矛盾和问题。为了推进土地合理流 转，促进农村经济健康有序发展，中共中央于2001年下发 了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，2002年 8月又出台了《中华人民共和国土地承包法》。农村土地流转 实行土地所有权归集体经济组织，承包权归承包农户，使用 权或经营权归转入方的土地经营体制。这不但解决了农业经 营规模过小、农地抛荒闲置，还优化了土地资源配置，促进 了土地与资金、技术、信息、人才等生产要素的合理流动， 促进了农村经济的发展，加速了农业产业结构调整和农村剩 余劳动力转移。但是，从实践来看，这一土地制度改革的新 形式在土地流转、征用等方面都还存在一系列的问题，反映 出目前农村土地制度还存在许多的不足。 农村土地产权不清晰 《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和郊区的 土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有”。《中华 人民共和国土地管理法》也规定农村土地属于三级所有，即 “乡集体、村集体、村民小组”。这些规定虽然明确了农村 土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的具体内 涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定， “集体”有乡镇、村、村民小组三个层次，在不同程度上都 是农村集体土地产权的所有者代表。目前的土地集体所有， 对于农民来说，某种程度上是虚无的。从所有权主体来看， 村委会作为当地村民的社区性自治组织，充当集体土地财产 的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素 质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村 委会少数人所有。从实践看，有的基层政府借土地集体之名， 违背农民意愿对土地进行大面积流转；特别是在征地过程中， 一些政府部门往往滥用征地权，动用行政手段圈占耕地，“暗 箱操作”、权钱交易，一些地方未批先占、少批多占、越权 批地、擅自改变土地用途的违规用地现象大量存在。而农民 对土地只有30年的使用权，既不可以进入非农市场进行交 易，也不可以传承子孙，还有可能随时被中止承包，使农民 长期处于经营土地的不稳定状态之中。据资料显示，从1997 一XX年，中国的耕地面积净减少1亿亩，全国设立的各级各 类开发区达6015个，其中7 0%-是违规擅自设立的。共规划 占地万平方公里，比XX年年底全国所有城镇建成面积万平 方公里还大％。同时，在大量圈占农地的过程中，很多地方 出现了严重侵犯农民权益的现象。按现行法律，土地归集体 所有，土地发包者是村民委员会，一些基层干部以土地所有 者身份行使权力，操纵土地流转，如果受到群众阻拦，往往 以警力相挟。这种行政强制性的土地流转，其补偿是微薄的， 安置政策是难以落实的。有资料显示，土地用途转变增值的 权益分配中，地方政府大约得60%?7 0%，“村集体组织”得 25%?30%，失地农民只能得5%?10%。据粗略估算，改革开 放以来至少有8万亿元的土地级差收益从农民流向了其他社 会集团或个人。农村土地产权制度的缺陷带来的严重后果是: 大量耕地流失，国家粮食安全受到威胁，失地农民不断增加， 特殊贫困阶层不断扩大，加剧了城乡差别和贫富差距，影响 社会安定。同时，由于土地流转中的行政强制和暗箱操作， 滋生贪污腐败，影响党风廉政建设。 农村土地制度不完善，土地市场化不充分 完善的农村土地管理制度，健全的土地市场体系，是优 化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。 目前，国家出台了国有土地流转管理的相关法律、政策，然 而，却未出台相关的农村集体建设用地流转的法律、政策， 造成了集体土地管理相当薄弱。有关法规对农村承包地的流 转也只是抽象规定，对土地使用权的出让、流转中各方权利、 义务及法律责任并没有明确的规定，致使农村土地流转过程 中存在着严重的地方利益和意志倾向，有关部门