整合机制地权变模型：一个大部制改革地组织分析——以广东省环境大部制改革为例.docVIP

整合机制的权变模型：一个大部制改革的组织分析——以广东省环境大部制改革为例-行政管理 整合机制的权变模型：一个大部制改革的组织分析——以广东省环境大部制改革为例 李文钊　蔡长昆 【摘要】大部制改革作为我国行政管理体制改革的重要内容之一，随着实践的推进受到了越来越多的关注。但是，原有的对大部制的研究陷入了政治性和功能性的研究之中，对大部制的“职能整合”和“机构重组”的组织结构变革条件的研究非常欠缺。论文在组织结构理论的基础上提出“整合机制的权变模型”，来解释大部制改革过程中“职能整合”和“机构重组”的条件，并以广东省的环保大部制改革对其进行论证。其中，组织结构变革与整合机制的选择有关，整合机制本身是多样性的，不同的整合机制是与组织的任务环境和原有组织单元之间的相互依赖的属性有关。组织结构变革成功的可能性是与任务环境、相互依赖的属性以及整合机制三个变量的相互契合为条件的。所以，进一步的大部制改革需要在根本上对任务环境进行战略重构，对组织职能进行横向和纵向的再建构，实现协调成本的最小化。 关键词 大部制　职能整合　机构重组　整合机制　权变模型 【中图分类号】Ｄ０３５.１　　【文献标识码】Ａ 【文章编号】１６７４ － ２４８６ （２０１４）０２ － ００９７ － ２２  李文钊，中国人民大学公共管理学院，副教授；蔡长昆，中国人民大学公共管理学院，博士研究生。感谢匿名评审人的意见。中国人民大学公共管理学院院长董克用教授、公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授对本文初稿进行了评议，环保部政研中心环境法规与体改室副主任殷培红，北京科技大学讲师杨志云博士、中国人民大学博士研究生骆苗和倪咸林对本文调研和访谈做出了贡献。两位匿名评审人对本文进行了非常有深度的学术评论，我们从中获取了很多学术营养，并进行了修改与完善，他们的很多批评性意见和学术洞见，由于篇幅和理论视角的原因，有待在未来的研究中进一步深化。在此一并感谢。 基金项目：２０１２ 年国家环境保护公益行业专项“生态系统管理方式下的环境管理体制改革研究” （２０１２０９０５４）；中国人民大学公共管理学院国家“９８５ 工程优势学科创新平台项目”。 一、导论 ２００８ 年，党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》（下文简称《意见》），《意见》明确指出：“探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。根据中央文件精神，大部制包含两重含义：首先，整合职能相近的部门，由一个部门统一管理，实现组织层面的大部门体制；其次，不能做到由一个部门管理的，要明确主次责任，由一个部门牵头，建立良好的跨部门协调机制，实现机制层面的大部门体制。 随着大部制改革成为行政管理体制改革新的着力点，学界开始对大部制展开了多样化的研究。总的来看，学界对大部制改革的研究主要表现为两个特点：功能性和政治性①。“功能性”体现为将大部制改革视为根除我国行政体制弊端，实现我国行政体制改革的灵丹妙药（石亚军、施正文，２００８；李军鹏，２００８）；“政治性”体现为将大部制改革视为实现“小政府”和“民主治理”的机会，在改革思路上强调政府职能分割和权力共享（李汉卿，２００９；张创新、崔雪峰，２００８；李院林、陈国权，２００９）。功能性和政治性的研究给大部制改革以太大的期望，也对一项制度变革赋予了太多重担，反而遮蔽了真正的学术思考和经验研究。并且，功能性研究导出的“自上而下”的大部制结构在根本上也面临来自政策执行研究结论的挑战：“新利维坦”导致的往往是在执行方面的全面失败（Ｇｌｅｎｎｅｒｓｔｅｒｅｔ ａｌ． ，１９９１）。 不仅如此，学界对大部制改革的研究还面临着研究理论的缺乏以及研究的非经验性困境，这也是大部制研究的功能性和政治性带来的后果之一。对于大部制的理论基础，有学者利用韦伯的经典官僚制理论（竺乾威，２００８），而更多的学者则以“整体性政府” （Ｔｈｅ Ｗｈｏｌｅ － ｏｆ － Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）理论为大部制改革提供支撑（周志忍，２００８ａ；王佃利、吕俊平，２０１０；李荣娟、田仕兵，２０１１）。官僚制理论强调行政管理体制的理性、结构的正式化以及层级化的控制体系①；而整体政府理论则更多的强调整合性、扁平化和网络化的治理模式，强调去除等级性的僵化体系和由此造成的尾大不掉②，二者在理念上是相背离的，这既表明我国大部制改革研究缺乏理论基础，也造成了我国大部制改革研究缺乏经验和理论积累。 功能性和政治性，以及理论和经验研究的缺乏，也导致学界对大部制的缺陷缺乏深入思考③，特别没有将大部制的缺陷嵌入这些研究的理论逻辑之内，也没有对不同大部制实践进行系统性比较研究。同时，学界对大部制