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授权立法决定的合宪性探析-行政管理 授权立法决定的合宪性探析 授权立法决定的合宪性探析 孙首灿 （复旦大学法学院，上海200438） 摘要：为了适应社会生活的需要，全国人大及其常委会曾多次作出授权立法决定（决议），但《宪法》并没有授权立法的相关规定，《立法法》对此规定得也比较粗糙。虽然有些决定（决议）在实践上有一定的合理性与必要性，但合宪性不足。本文认为，在实施依法治国方略的今天，任何违宪行为都应该得到纠正，以维护宪法的严肃性。 关键词 ：授权立法；立法权限；合宪性 中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：1007－8207（2015）09－0062－08 收稿日期：2015－06－10 作者简介：孙首灿（1981—），男，山东菏泽人，复旦大学法学院2014级博士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。 授权立法在当今世界上属于普遍现象，但“中国式”的授权立法并不多见。全国人大及其常委会通过授权决定（决议）的方式授予国务院或地方行政机关广泛的立法权力，学界通常称此种模式为“概括授权”，即授权立法的范围广、内容多、期限长，而世界各国普遍实行的是一事一授权或单项授权制度。[1]对于法律的制定，《立法法》有严格的程序规定，但对于授权决定（决议）的做出却没有法定的程序。然而，该决定（决议）却是其他机关立法权产生的基础，对于社会生活影响的广度和深度都远超过一般的立法。如此重大的决定在缺乏相应规范的情况下很容易出现“合法性”危机，影响我国法治化的进程。本文在分析全国人大及其常委会授权立法决定（决议）合宪性的基础上，对于有违宪嫌疑的授权决定（决议）提出合适的解决路径。 根据学界的通说，违宪有广义和狭义之分。广义的违宪包括所有的违法行为，因为所有法律都是依宪法制定；狭义的违宪仅包括违反宪法规定的行为。本文将违宪界定为“狭义”。由于宪法条文的原则性、概括性、抽象性，仅看条文难以识别违宪行为，需要通过是否违背宪法精神进行判断，因此“违反宪法，包括违反宪法的规定、原则和精神”，[2]不应局限于与宪法条文的规定不相符。 一、全国人大授权立法的权限 全国人大的权限主要集中规定在《宪法》第62条。但从该条第（一）项到第（十四）项来看并没有规定全国人大拥有授权立法的权力，那么，授权立法是否包括在第（十五）项，即“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”之中呢？笔者认为，宪法之所以规定兜底条款是和宪法规范本身的属性分不开的。宪法规范是具有高度概括性和富有弹性的规范体系，宪法规范在调整社会生活时不可能规定所有的社会生活领域，规范结构本身留给社会生活一定的空间，使宪法与社会有磨合的余地。[3]那么，全国人大是否可以依此进行扩权，把宪法没有明确规定的权力，如授权立法权囊括在兜底条款之中。 从世界范围来看，授权立法是19世纪末出现的，是西方步入“行政国家”后的产物。一般认为，授权立法是立法机关将自身的部分立法权授予行政机关行使。在英国，“授权立法又称为次级立法，是指行政机关根据议会授权制定的各种行政管理法规。”[4]在美国，“授权立法是指当代行政机关颁布具有法律效力的规章。授权立法权则是颁布这些规章的权力，是行政机关行使从属的立法职权。”[5]究其原因，授权立法在很大程度上缘于立法机关的“不得已”。随着经济的发展和社会关系的日趋复杂，专业性、技术性等问题大量涌现，立法者不可能对所有的领域都熟知。为了有效地解决这些问题，使立法更科学、合理，立法机关不得不授予其他机关（主要是行政机关）行使立法权力，把本应由自己行使的权力交由其行使。此外，经济的发展和市场交换的扩大，导致社会生活对法律的需求增加，而立法机关的法律“供给”能力却严重不足，为了避免某些领域出现法律缺位，也需要授予其他机关立法权，以填补立法空白。授权立法的出现冲击了传统的“三权分立”制度，导致了行政权的扩张，也使西方支持传统代议民主制的学者对此表示了忧虑，但却拿不出更好的解决办法。然而授权立法以其灵活性和及时性等优势能够较快地适应环境的变化，有效弥补议会立法的缺陷，成为一种现实的需要而在世界范围内迅速得以扩张。 我国授权立法出现的比较晚，是改革开放之后的产物。1978年以后，我国开始了由计划经济向市场经济的转变，经济的高速发展使我国面临与西方国家同样的问题，即对立法的数量和质量均提出了更高的要求。而我国立法机关从立法的专业性到工作时间上都远不如西方国家，因此，难以完成繁重的立法任务，授权立法便成为现实需要。从《宪法》的规定来看，我国一直在扩大立法主体的范围。1954年和1975年《宪法》仅规定了全国人大的立法权，其他国家机关包括全国人大常委会都没有立法权。1978年《宪法》在全国人大拥有立法权的基础上，增加了民族自治地方的自治机关的立法权力。1982年《