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长沙市地下的空间开发管理对策 　　摘 要：针对长沙市地下空间管理相关法律法规和规划缺位、多部门多头管理、开发利用水平较低的局面，本文提出了主要从明确开发原则和主管部门、规范用地管理和规划许可内容，来规范长沙市的地下空间开发管理。 　　关键词：地下空间；开发管理；长沙市 　　随着城市化进程的加速前进，长沙市资源和环境承受的压力越来越大。城市交通的发展、各类建筑和管线的布设使得城市表层空间已呈饱和状态。为了促进土地资源的进一步节约集约利用，改善城市生态环境，建立低碳、高效、便捷的城市可持续发展空间体系，地下空间开发利用成为城市发展的必然。 　　根据国内外城市发展经验，当人均GDP达到3000美元、人均收入达到500美元时，就初步具备了开发地下空间的条件。目前，长沙市区人均GDP达到4400美元，居民人均收入超过2000美元，已经具备开发利用地下空间的经济实力。 　　1 现状分析 　　我国各大城市发展水平不一，地下空间开发利用存在较大差异。城市发展越成熟，地下空间开发利用系统越完善。长沙市地下空间开发利用目前尚处于发展阶段，虽然需求大，但相关法律法规和规划缺位，地下空间多头管理，开发利用水平较低。 　　1.1 相关法律法规缺位 　　《中华人民共和国土地管理法》中没有对地下空间权进行规定。《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”确立了建设用地使用权分层设立制度。 　　目前，国内地下空间开发利用的专门法律法规少，且起步较晚，内容体系不够完善。2001年，国家对《城市地下空间开发利用管理规定》（建标[1997]58号）进行了修订，主要对主管部门、地下空间规划、工程建设作出规定。上海、杭州分别于2006年和2009年，针对地下空间的用地管理和土地登记发布了规定；深圳、广州、东莞于2009年，起草了地下空间开发利用管理办法，针对地下空间的规划管理、用地管理、工程建设管理、确权登记和租售管理、使用管理等做了较为完善的规定。 　　长沙市目前没有相关法规政策对地下空间开发利用进行指导。 　　1.2 缺乏相关规划指导 　　《中国城市地下空间规划编制导则》尚在征求意见阶段，暂未发布；发展相对成熟的大城市陆续制定了地下空间规划编制导则，并编制了相关规划。上海市2008年制定了《上海市地下空间规划编制导则》，并完成了《上海市地下空间近期建设规划（2007-2012年）》等总体规划，针对重点地区编制了控制性详细规划。天津市2008年发布了《天津市地下空间规划管理条例》。 　　2007年，长沙市人民政府办公厅发布《关于成立长沙市城市地下空间开发总体规划编制工作领导小组的通知》（长政办函2007[9]号），启动地下空间开发总体规划编制工作。但是，目前尚无相关规划出台对地下空间开发利用进行指导。 　　1.3 地下空间开发多头管理 　　地下空间开发利用没有明确的主管部门，国土规划、城市规划、建设、电信、电力、公用、人防、公安、消防、抗震、绿化、环保、水电、文物保护等各行政主管部门各司其职，分别行使管理职权。长沙市同样没有明确规定地下空间的主管部门，造成日益增多的地下管线、建筑物没有统一登记，缺乏完整的信息数据，对以后地下空间的统一开发利用造成不利影响。 　　1.4 开发利用不成熟 　　目前长沙市地下空间开发主要是以下几种形式：1、各类市政管线的埋设；2、地下过街通道；3、对现有建筑物地下空间进行开发，主要是地下停车场；4、地下商业区；5；地下轨道交通，长沙市地下轨道交通正处于建设初期，预计全面完成地铁线路的建设需要到2020年。长沙市地下空间开发分布零散，规模小，发展不够成熟，对地下空间的开发利用尚未规模化。 　　2 内涵分析 　　要对地下空间进行开发利用，首先必须对地下空间及其建设用地使用权做出鉴定。综合考虑相关法律法规，及地下空间开发走在前列的几个大城市出台的管理办法，笔者提出如下定义。 　　2.1 地下空间 　　地下空间是指由同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程（以下简称结建地下空间），以及独立开发建设的地下工程（以下简称单建地下空间）。主要包括地下停车位、公共停车场、商业服务设施、仓储设施、民防设施、地下交通场站等等。 　　2.2 地下空间建设用地使用权 　　目前地下空间开发主要集中在城市，城市地下空间所有权归国家所有。地下空间建设用地使用权是相对地表建设用地使用权而言，笔者认为应定义应为：是指经依法批准建设，净高度大于2.2米（含，地下停车库净高度可适当放宽）的地下建筑物所占封闭空间及其外围水平投影占地范围的建设用地使用权。地下资源、埋藏物不属于地下空间建设用地使用权范围，起止深度以规划行政主管部门审批文件为准