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陕西煤炭矿山的环境治理恢复保证金制度的研究 　　摘要：矿山环境治理恢复保证金制度，是继补偿费后提出的通过市场经济手段有效保护矿山环境，防治在矿山开发过程中造成的环境破坏及诱发的地质灾害，促进经济社会可持续发展的一项经济激励措施。但是陕西煤炭矿山环境治理保证金制度还不够完善，不符合市场经济的要求，尚存征收主体与被征收主体的不完全市场性，征收标准过低以及相关利益主体环境保护行为的弱自律性等问题，针对这些问题建议保证金制度应加强监管惩罚力度，强化市场机制引入第三方等恢复治理矿山环境。 　　关键词：矿山环境治理恢复；保证金；制度；商业机制 　　中图分类号：F812.2　文献标识码：A　文章编号：1009-9107(2010)04-0083-05 　　 　　一、引言 　　 　　2006年我国对煤炭行业进行了矿产资源有偿使用制度改革。其中，建立矿区生态环境治理恢复保证金(以下称保证金)制度为改革的一项重要内容，它是按照“污染者付费”原则确立的一项矿产资源开发利用的监管办法。陕西省作为能源大省，也积极投入到了矿山环境治理恢复保证金制度的实践，主要针对煤炭开发过程中造成的矿山环境破坏及地质灾害采取了一系列经济手段。以往的生态补偿费进而转变成了矿山环境治理恢复保证金，这对诊治该省目前愈演愈烈的矿山环境问题有举足轻重的作用。但补偿费转变成保证金的形式后，在实施过程中也存在一些尚待解决的问题。 　　 　　二、陕西矿山环境恢复治理制度回顾 　　 　　1983年，我国开始了矿产资源领域生态补偿实践，探索生态补偿费制度。陕西省于1997年颁布了《陕西榆林、铜川地区征收生态环境补偿费管理办法》(以下简称《办法》)，对该地区从事矿产资源开发及相关活动单位和个人按月征收生态环境补偿费，并制定具体征收标准。征收矿产资源开发补偿费目的是为了恢复在资源开采过程中破坏的生态环境，同时还要补偿当地居民因矿产资源开发带来的经济损失，比如不能耕种的土地、房屋的坍塌裂缝的损失等。征收补偿费在一定程度虽然可将环境污染的外部成本内部化，但是要将补偿费设定在符合社会福利的最佳水平，其难度比较大。税费政策的不合理，也使地方损失较大。以榆林为例，仅2005年为国家贡献的能源价值就超过620亿元，而地方财政收入仅为23.8亿元，反差太大，地方根本没有足够的资金来治理环境。加之补偿费的征收依据是按销售量或自用量确定的，而不是按储量来确定，这既流失了税源，又助长了掠夺式开采。同时多数煤炭企业没有把环境治理经费纳入企业成本核算，治理经费无法落实。神木县规定吨煤收取2元用于治理环境，神东公司不执行，吨煤只给0.2元用于村民损失补偿。如此粗放型开采和对环境治理的轻视给这座煤城带来了严重的“生态疮疤”。据了解，目前全市已有3202户成为“生态灾民”。在榆林大部分采煤区都出现了泉水断流、井水干涸、水地干旱、树木枯死等问题。到2008年底，榆林市因煤炭开采形成的采空区面积达419.41平方公里，其中塌陷88.143平方公里，受灾人口过万人，损毁房屋3680余间，耕地2.7万多亩，林草地近7万亩，全市湖泊由开发前的869个减少到现在的79个。 　　 　　 　　由于矿产资源补偿费制度产生了诸多问题，因此于2007年底，陕西省政府通过了《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例(修订草案)》，并在此基础上制订了《陕西省煤炭矿山环境恢复治理保证金管理暂行办法》等一系列政策法规。这些政策的出台，对加大生态环境建设的投入，保障榆林市区域经济社会可持续发展具有重要意义。 　　 　　三、煤炭矿山环境治理恢复保证金与生态补偿费之比较 　　 　　我国生态补偿机制起步较晚，最早采用的生态补偿费意在矿山开采活动结束后，对矿山企业征收费用补偿因采矿造成的矿区生态破坏，环境污染以及对矿区居民造成的损失。现在我国在借鉴发达国家经验的基础上，提出了保证金制度，并已经在全国展开实施，希望能更好使采矿活动造成的外部成本内化。因此，对这两者进行比较分析是进一步完善保证金制度的基础。表1从不同方面对这两者进行了比较。 　　从表1我们可以看出在缴费方式方面，补偿费征收与使用具有事后性，它不像保证金那样事先计入企业生产成本中，而是放在了企业利润之后。而保证金则体现了对环境恢复的优先性考虑，不论市场行情如何，企业利润如何，要想取得资源的开发权就必须缴纳保证金。从收缴主体上看，不管是保证金还是补偿费，其征收主体都是政府机构，从而造成了征收主体和被征收主体的不完全市场性。单从补偿费收缴标准来看，补偿标准制定的基本依据仍然是煤炭市场的行情，而不是生态环境资源损失的价值，征收目的与来源的错位使生态金的性质发生了改变，如果市场行情不好或者企业销售收入减少，那么企业就有理由少交或不交。事实上，很多地区都实行固定的标准，比如广