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高度重视农村住房制度国家公共政策的研究 　　 　　[摘要]中国农村住房制度具有“一供”、“三非”、“四保”、“五自”的基本特点。农民住房兼具生产生活功能，兼具居住和社会保障功能。随着改革开放和城镇化发展，农民建房和农村居民点调整遇到前所未有的挑战，应从国家公共政策角度构建中国农村住房基本制度的理论框架和政策指引，保障农民在农村的居住权益，依法制度规范农村居民点(乡镇、村落)的空间调整，解决城乡建设用地合理调剂使用的主要范式，与时俱进地推动“十二五”农村住房制度改革。 　　[关键词]农村住宅制度公共政策农民建房农村居民点城乡建设用地 　　[中图分类号1F323　[文献标识码]A　[文章编号]1004-6623(2011)02-0023-05 　　 　　改革开放以来国家全力推进了城镇住房制度改革，不但改变了计划经济体制下的住房分配模式，也使国家社会财富和居民个人资产急剧增长，取得令世人瞩目的成绩。我们正在努力建设符合中国国情的城镇居民住房保障制度，引导城镇房地产市场健康发展。但中国农村住房制度这一国家公共政策实际上处于长期缺失状态。 　　 　　一、农村住房建设成绩喜人 　　 　　改革开放以来，我国农民住房建设发生了重大变化，成绩喜人。一是农村住房建设快速发展。1990～2008年，全国村镇居民住房建设投资累计达到33815亿元，新建了113.4亿平方米的住宅，有一半左右的农户新建了住房。二是农房建设质量稳步提高。2008年新建竣工的住房，东部和中部地区的砖混及以上结构的比例已经达到90％左右，西部地区也已经超过80％。一批适合农村特点和社会经济发展需求的新式住宅在各地不断涌现。三是政府加大了对农村危房改造的支持力度。除对各地因自然灾害倒损农房重建的直接补贴外，还陆续实施了五保户集中供养、异地扶贫搬迁试点工程、少数民族地区游牧民定居工程、农村贫困残疾人危房改造工程、生态移民工程、农村抗震安居工程等。今年国家计划安排150万户农村危房改造。四是农村住房存量资产和农户家庭财产不断增加。1978年至2010年，农民年人均纯收入由134元增加到5919元，农民自建房和改善居住条件的能力显著增强。2008年，中国农民住房建设共投入2745.3亿元，占农村房屋建设总投资的71.5％。农民人均住房建筑面积达32.42平方米，比2007年提高了2.7％。五是农民建房拉动了农村内需。据一些地方和部门测算，农房建设对GDP有8至10倍的经济拉动作用，按照2008年农房建设投入推算，约带动了2万亿元的GDP产值。 　　 　　二、当前农村住房制度存在的主要问题 　　 　　一是农村住房制度认识缺失，农民居住和建房的基本权益受到冲击。当前，农村住房问题日趋多元化、复杂化，农民住房基本权益既受到来自农村发展的内部冲击，也受到城镇化进程中城里人下乡、资本下乡的外部冲击。部分地区城市建设用地紧张，将农地转用指标主要用于城镇，少给或不给农民建房农地转用指标。有的多年不批宅基地或者停止宅基地审批，有的以规划不协调为由推诿农民的宅基地申请，出现了农民建房无法取得合法宅基地的现象。 　　二是缺乏公共政策对农民建房的科学引导。城镇化快速发展进程中，如何确定不同发展条件下的农民建房标准，实现从追求面积向使用功能完善、提升居住舒适度上转变，从分户建房向相对集中建设上引导，从疏于管理向规范化服务上转变。沿海地区、城市密集地区和部分发达地区，农村“一户一宅”的供地制度已经和正在发生重大变化，如集中建没农民公寓后的农户宅基地权属如何认定；城市边缘区旧村与城中村开发式改造，事实上割断了农民日后分户依法申请宅基地的可能性；城市拓展、工程建设对农民住房拆迁补偿不合理，不断引发争议甚至是群体性冲突；城镇居民到农村买房建房、包租院落、私下租售交易屡禁不止等。 　　三是农村地区缺乏城乡统筹规划建设的科学指引。由于城乡统筹规划缺位，导致基层政府缺乏对村庄发展和消亡格局的公共政策指引。一些地方简单地以土地利用规划替代农村地区的村镇规划建设管理，盲目调整农村居民点；一些地方为了落实城市化发展指标主观强行聚集农村居民点；一些地方为了城镇发展建设用地指标，肆意撤并农村居民点，划定必须调整的村庄规模底限，随意加大农村居民点建设密度；个别地方甚至破坏自然村落的历史文化环境，人为灭失古村名院。业内个别规划师职业道德缺失，在规划编制中出现重大偏差，助长了从农民现有住房用地中拿地的风潮。一些地方农村公共基础设施建设依然薄弱，村庄人居生态环境改善滞后，据2008年推算，占全国污水排放量50％的农村生活污水基本没有处理。村庄居住环境越来越成为农村发展稳定繁荣的瓶颈。 　　四是农村危旧房屋改造任务依然艰巨。2007年全国共有农村住宅271.2亿平方米，按照20年一代计算，每年有5％约13