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俄罗斯非政府组织立法动态剖析 　　【摘要】文章探讨了俄罗斯非政府组织发展状况，特别是普京以来俄罗斯非政府组织立法活动的政治背景，包括独联体国家“颜色革命”对俄罗斯的负面影响。在梳理俄罗斯非政府组织立法发展动向中，结合俄罗斯公民社会的发展探讨明确普京政府对外国非政府组织从宽松管理到严格监督的立法趋势，指出其在财务监管、人员管理、资金管控、对外职能履行、备案审批等方面的内容规定，以期对我国非政府组织相关立法提供有益借鉴。 　　【关键词】俄罗斯 非政府组织 法治 普京 立法动态 　　【中图分类号】D5 【文献标识码】A 　　关于非政府组织（俄文Неправительственные организации -НПО）国内外有不同的提法，如称为公民社会、第三部门、非营利部门、志愿部门等，总体表现为公益性、志愿性、相对独立性、组织性、非正当性、自治性的特征。非政府组织在公民社会的形成中发挥重要的作用，能为公民参与公共事务进行意识启蒙、道德自律，包括内在训导与规范，从而通过一定的机会与手段达成公民自治的基础。通过法定组织形式，非营利组织展开社会服务活动，保护人权。通过公开考试和控制机制有助于提高公众的透明度和效率，非政府组织作为催化剂以实现公民和政府之间的有效反馈。正是由于非政府组织的存在，公民社会与国家之间保持了必要的距离，通过非政府组织公民权利得到更好保障，获得了相对于国家权力的权利自主权，从而可以防止市场负面效应与国家职能过度扩张的产生，对民主政治基础的建立，良好社会秩序的形成具有保障功能。非政府组织法律规范作为社会民主的一种制度载体，亦是考察一国内公民社会发展程度的一个重要窗口。 　　就俄罗斯而言，应当说自苏联解体之后其本国的非政府组织立法发展与公民社会的成长之间就存在着密切的关系，特别是在俄罗斯转型时期的政治民主化过程中，各类非政府组织通过发展吸收社会民众参与各类活动，通过环境保护、公民选举、社会保障等各领域的诉求表达，对于俄罗斯民主进程的推进发挥着至关重要的作用。从法律层面上分析，普京政府认识到公民社会的发展对民主进程的重要意义，为了防止对可控民主的负面影响，近年来不断加强外国代理人方面的制度约束，并且采取各种措施以推动公民社会的独立发展，给以资金保障。但由于俄罗斯公民社会形成在很大意义上是由政府主导的采取自上而下的生成模式，俄罗斯未来的非政府组织立法效果尚需要长期性实践加以检验，但其确实维护了主权完整、政治生活独立，极大排除了外国势力对俄罗斯政治生态的干扰。 　　俄罗斯非政府组织立法基础 　　随着前苏联解体俄罗斯独立之后，俄罗斯政府在相当长一段时间对外国非政府组织在境内的发展持开放态度甚至是不做任何限制的，而最初非政府组织是由家庭、亲戚以及一些宗教社团发展而来的，多是出于人们自发互助角度成立的。然而当美欧等西方国家将非政府组织作为在他国推行民主的重要手段的时候，俄罗斯的各种非政府组织政治色彩越来越浓，参与政治的行为越发积极，影响日益扩大，甚至发展到泛滥的地步。根据俄罗斯司法部官方发布的消息：截至2012年在司法部登记注册的非营利性组织为402001个，宗教组织29831个，国际组织和外国非营利非政府组织团体319个，政党及其区域协会4649个。 　　与此相应，20世纪90年代以来处于转型时期的俄罗斯联邦在对非营利组织的立法方面也在不断变化。此时期俄罗斯政治环境的宽松，亦使得对非政府组织制度规范相对自由，非政府组织的法律发展基本处于立法体系初创阶段。然而，随着独联体国家颜色革命的相继发生，所在国非政府组织在其中发挥的作用十分明显，这不得不引起普京政府的高度警觉，从而有意识地加大对国内非政府组织，尤其是与政治领域密切联系的非政府组织的监督管理，也抓紧制定以境内非政府组织为调整对象的特定政策法规，以抑制或远离非政府组织中的“变色”影响，维护国家利益与安全。 　　俄罗斯的非营利组织成分非常复杂，资金来源渠道错综复杂，有俄罗斯联邦和地方政府资助、企业资助、个人捐赠、自筹资金、境外政府或非政府组织资助等等。与外国资助有关的非营利组织在俄罗斯政治领域常常表现得十分活跃，实际上是在扮演境外势力在俄罗斯国内进行政治活动代为履行的角色。非营利非政府组织在俄罗斯的实践表明，大部分非政府组织实际上成为外国国家机构的“延伸物”和“派生物”，特别是在2012年俄罗斯总统大选期间，成了反普京当选总统重要力量。 　　基于上述政治现实，与2005年之前几部专门针对非政府组织的法律相比，普京政府在2005年之后即开始有意识地调整非政府组织法律政策，具体表现出对非政府组织十分明显的限制性和规范性特征，这应该说是自俄罗斯对非政府组织实行立法规范以来最鲜明的变化。显然，非政府组织的推动决不应如俄罗斯初期的放任管理，虽然客观上促成了一定程度的发展