存量规划与城更新——深圳探索与实效.PDFVIP

存量规划与城市更新——深圳的探索与实效 （邹兵修改于2017年10月4 日） 导读： 2017年5月4 日在深圳举办的第一期注册城乡规划师继续教育 培训班上，深圳市规划国土发展研究中心总规划师邹兵以《存量规划 与城市更新——深圳的探索和实效》为题向学员们阐述了存量规划和 城市更新的相关概念和理论，以深圳的实践为例介绍了城市更新的演 进历程、规划政策特点以及实施成效，分析了城市更新面临的问题和 挑战，对存量规划和城市更新的发展走向提出了进一步思考。 一、存量规划与城市更新及相关概念解析 1.存量发展 从广义上说，存量发展模式是指不依赖经济增量而通过对城市现 有存量资产的经营、管理来实现其保值增值的方式。但在现阶段，中 国城市还很难完全实现这种模式的根本性转换。当下所谓的存量发 展，重点还是强调土地利用模式由粗放向集约的转变。即在不新增建 设用地的前提下，通过存量用地的挖潜提效来实现经济增长。无论是 中央提出的“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量” 新要求，还是地方实践的“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增 效、质量提高”，都是针对建设用地规模的管控和使用效率的提高， 无关乎人口、产业、开发建设规模的增减。因此，存量规划也主要是 1 针对存量建设用地的规划，聚焦于已建低效用地的再开发和闲置用地 的再利用。在中国城市仍处于继续发展建设的时期，还很难将城市存 量资产的运营、管理作为城市工作的主要重点。 2.增量用地与存量用地 增量土地和存量土地借鉴于资产管理中的增量资产和存量资产 的概念，源于我国严格的“农转用”管理制度和高度集中、自上而下 的土地指标计划管理制度。 增量土地，又称新增建设用地，通过农转用，农用地和未利用地 的征转获得，即所谓土地供应的一级市场。存量用地，是指城乡建设 已占有或使用的土地，可以在现有土地使用者之间进行交易，即所谓 “二级市场”，交易必须出于自愿并通过平等协商的方式实现。 广义的存量用地就是城乡建设已经占用了的土地。狭义的存量用 地具有特定政策内涵，指现有城乡建设用地范围内具有二次开发利用 潜力的土地。包括：闲置未利用土地，以及利用不充分不合理、产出 效率低的已建设用地。 城市规划口径的现状建设用地，往往以实际建设状态作为标准， 一般不考虑产权与合法性因素。但国土管理意义上的存量用地，不仅 包括已经完成建设和正在建设的土地；还包括闲置土地，即已批未建、 已征已转而未用的土地。后者外在形态上与增量用地基本没有区别， 但土地产权内涵上却存在根本的不同。 3.增量规划与存量规划 增量规划就是以新增建设用地供应为主要手段、主要通过用地规 2 模扩大和空间拓展来推动城市发展的规划。存量规划就是在保持建设 用地总规模不变、城市空间不扩张的条件下，主要通过存量用地的盘 活、优化、挖潜、提升而实现城市发展的规划。 增量规划和存量规划都是城市规划的一个组成部分，它的目标是 完全一致的；都是要提供优质高效的城市空间，支持经济的持续增长、 民生福利改善和生态环境质量提升。只是采取的手段和路径有所差 别。增量规划与存量规划是一个相互配合、协同作用的关系。 增量用地和存量用地的区别，不是实际的建设状况，而在于土地 产权的性质。存量规划和增量规划的本质区别也在于规划对象的不同 产权状况。产权是制度经济学的基本问题，其中的交易成本是核心的 概念。 从经济学意义上分析，增量规划是产权人与垄断主体——政府之 间的交易，不是充分竞争状态的市场交易行为。增量规划基本可以视 作一个交易成本为零的世界里的技术工作；规划师的任务就简化为依 赖自己的专业知识，按照相对理想的方式进行空间设计，提供空间资 源高效配置的方案。存量规划是一个在众多分散的产权主体之间进行 资源重新配置的交易过程，土地产权交易方式趋于复杂和多样。不同 的空间设计方案不仅将产生不同的收益分配结果，而且也将形成不同 的产权交易方式。交易方式的选择本身就是存量规划的重要内容，空 间设计与规则 （制度）设计密不可分。 4.存量规划和城市更新 存量规划源于我国严格的土地用途管制和集中统一的指标计划 3 管理；关注土地利用方式的转变，强调土地