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农场国有农用地使用权确权规则剖析 　　摘 要：当前农场国有农用地使用权确权进展不太理想。一些部门规章和地方规范性文件尽管制定了“根据实际使用情况确定土地使用权归属”的规则，但是尚存对农场国有农用地使用权权利属性认识不同、对“实际使用情况”缺乏具体构成要件的规定等制度困境。基于可行性与必要性的论证，走出“根据实际使用情况确定土地使用权归属”之制度困境的出路是：借助取得时效制度完善农场国有农用地使用权的确权规则。 　　关键词：国有农场 国有农用地使用权 取得时效 　　中图分类号：DF521 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2016）02-0017-10 　　当前学界研究成果主要集中于农村集体土地所有权与使用权的确权，对全国34个垦区1779个国有农场的国有农用地使用权确权却关注极少。尽管自2001年《国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益的意见》出台后，各垦区积极开展了以国有农场为土地使用权人的确权、登记、颁证工作，并取得了一些成绩，但是诸多垦区的确权进展仍不太理想。就全国农垦而言，“截至2010年6月底，全国农垦土地确权面积344亿亩，确权率637%；发证面积254亿亩，发证率47%；特别是还有2400多万亩纠纷争议地。由于隶属关系多变或管理方面的问题，部分农场至今无法提供完整的土地权源资料，全国农垦权属不清的土地面积达111万多亩，占农垦土地总面积的2%。另外，有426个农场尚未开展确权发证工作”。 ① 　　就海南农垦而言，自2003年开展土地确权以来，截至2011年底，尚有确权未发证84万亩，权属争议土地6354万亩。随着已经开始但尚未完成的农场确权工作的继续推进，以及尚未开展确权工作的农场逐渐开始确权，全国农垦纠纷争议地和权属不清的土地面积都有可能继续攀升。一些部门规章和地方规范性文件尽管制定了确权的具体实施细则，但是其中“根据实际使用情况确定土地使用权归属”的规定，却面临一定程度的制度困境，需要将“根据实际使用情况确定土地使用权归属”之规则纳入取得时效制度框架内，探究农场国有农用地使用权时效取得的可行性、必要性及其相应的制度构建，以促进农场国有农用地使用权的确权颁证。 　　一、“根据使用情况确定土地使用权归属”之规则的考察 　　（一）所有权明确，确定使用权归属的规则 　　立法表现有三：一是2001年《国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益的意见》第1条第2款规定：“1962年‘四固定’后至1982年《国家建设征用土地条例》发布前，对国有农场和周边农民集体相互越界使用至今的土地，由各地按照国家及有关主管部门的政策规定，结合当地具体情况处理。各省、自治区、直辖市制定了相关规定的，可从其规定。”二是1999年《海南省确定土地权属若干规定》第8条第1款和第2款规定：“《国家建设征用土地条例》实施以前，国家机关、国有企业事业单位、社会团体、集体经济组织、部队使用至今的国有土地，其土地使用权属于现使用者。《村镇条例》实施前，个人使用至今的国有土地，其土地使用权属于现使用者。”三是2005年《海南省国土环境资源厅、海南省农垦总局关于场社土地权属纠纷调处若干问题的处理意见》第1条规定：“对于农民集体使用农场批准规划范围的土地，农民集体主张是在1982年5月14日以前开始使用，而农场主张是在1982年5月14日后开始使用的纠纷案件，可依据1982年5月14日以后最接近该时点的航片进行判读确认。如能判读确认土地已于航片拍摄时被农民集体使用，则确权发证给农民集体；如能判读确认土地未被使用，则确权发证给农场。” 　　三个规范性文件的共同点是：（1）均是“根据实际使用情况”确定占有他人土地之使用权的归属，即土地所有权主体不存在争议；（2）均规定了两个构成要件――占有、持续经过一定年限（如“使用至今”）。主要差异在于：第一个文件没有明确土地使用权归属的具体处理办法，仅仅转致“按照国家及有关主管部门的政策”或“省、自治区、直辖市相关规定”处理；而后两个文件则明确规定了具体的法律效果――取得相应的国有土地使用权。 　　（二）所有权未明，确定使用权归属的规则 　　立法表现有二：一是2001年《国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益的意见》第1条第6款规定：“对国有农场和农民集体现使用的有争议的土地，因土地权属资料不清，无法查证土地权属来源的，根据实际使用情况，并经双方协商一致后，确认各自的国有土地使用权和集体土地所有权。协商不成的，由县级以上人民政府处理。”二是2001年《广东省人民政府办公厅关于国有农场土地确权与登记发证工作的意见》第1条第6款规定：“国有农场与周边农民集体、其他单位现使用的土地有争议，无法查证土地权属来源归属或不能依法证明争议的土地属于集体所有，且又协商不成的，