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北洋政府时期司法官惩戒立法初析 　　摘要：北洋政府建立后，为了加强对法官的管理，制定并颁布了一系列有关司法官惩戒的法规、条例、命令，具体规定了惩戒事由、惩戒种类、惩戒程序以及惩戒机构等内容。这些法规尽管存在缺憾与不足，但对完善当代法官惩戒法仍具有一定的借鉴意义。 　　关键词：北洋政府； 司法官； 惩戒立法 　　中图分类号：K257 　　文献标识码：A 　　文章编号：1004-0544(2007)03-0057-03 　　 　　北洋政府建立后，为了收回领事裁判权，着手整顿司法。在整顿和改良司法过程中，急需加强对司法官员的监督与管理，而对失职违法人员的惩戒则是当局对司法官加强管理和实行控制的有效手段，为此，北洋政府制定并颁布了一系列有关司法官惩戒的法规、条例、命令，对监督和规范司法官的行为、保障司法官队伍的廉洁公正起到了不容忽视的作用。然而，在中国近代法制史研究中，对北洋政府司法官惩戒立法进行专题研究仍为鲜见。笔者不揣浅陋，试对此问题进行初步探讨。 　　 　　一、 司法官惩戒法规的制定 　　中国传统社会中，行政官兼理司法，没有专职的司法官，更谈不上司法官惩戒立法。司法官惩戒法是近代西方国家在推行司法独立的过程中，为了保证司法官任职的稳定性以及加强对司法官的管理而制定的一项法律。清末筹备立宪和司法改革过程中，为了保障司法独立，防止行政官员掌握司法官的进退之权，司法官惩戒法首次被介绍到中国，并被当政者所接受。1909年4月，法部在《奏统筹司法行政事宜分期办法折并单》中提出，在九年预备立宪期内，第一年要编定法官惩戒章程，第二、三年分别在京师和直省实行法官惩戒章程，[1]这是近代最早关于司法官惩戒立法的一种设想。1910年初，法部在《奏法官惩戒章程等应俟会商妥协分别具奏片》中称，法部所奏法官惩戒章程与吏部所奏增删承审事件处分则例相同，宪政编查馆令法部会同吏部办理，以免两歧，“惟查吏部清单内称，承审事件处分则例一项宣统四年(指1912年)始行删订，距臣部实行惩戒章程前后尚隔两年之久，既应会商该部同办，臣部所定章程自未便先请实行。”[2]由于法部与吏部在制定该项惩戒法规时间上的不一致，司法官惩戒法规遂被搁置，直至清亡，也没有制定颁行。南京临时政府建立后，在其颁发的《临时约法》中原则性地规定了司法官的惩戒条规“以法律定之”，由于政权很快易位，也未及制定。 　　司法官惩戒立法最早出现在北洋政府时期。与清末维护司法独立和保障司法官任职稳定性的初衷有所不同，北洋政府制定司法官惩戒法的目的是为了加强对司法官的管理，改变民初司法混乱的状况。 　　1912年，司法总长许士英在其《司法计划书》中提到“民国虽已建立，而司法紊乱一如前清”。[3]北洋政府多次颁布的整顿司法的命令中，也指出当时司法上存在的问题：“民国初建，暴徒踵起，东南各省，百度抢攘，于司法败坏尤甚。当时折狱老吏，引避不遑，推检各官，多用粗习法政之少年，类皆文义未通，民情未悉，才苦不足，贪则有余，枉法受赃，?昨?无忌。 ......至于积压拖延，尤京外司法之通病，顾犹籍口于手续未全，证据未备，名为慎重，实则因循，疲精力于嬉游，任案牍之填委，国家安用此法官，人民何赖于司法”，对民初司法的紊乱，司法官有着不可推卸的责任，“司法官审判民刑诉讼，为人民生命财产之所托，宜如何精心听断，以求两造之平。乃司民命者不此之务，往往酒食征逐，宾主献酬，甚或荡检?u闲，不顾风纪。社交之途既广，审判之弊随之。” [4]《申报》也曾于1913年1月16日登载《皖省司法界之笑柄》一文，提及安庆初级审检厅厅长黄信素，“自到差以来终日以寻花问柳为乐事，所有每月薪资均已花费，且该厅尚有罚款数百金，年终闻未报销，想已送往销金库矣”。[5] 　　可见，司法官队伍急待整顿，司法官行为急需规范。为此，北洋政府在清末和南京临时政府有关法官惩戒设想的基础上，于1915年10月15日第一次公布并实施了《司法官惩戒法》，分为“总纲”、“惩戒处分”、“惩戒委员会”、“惩戒程序”、“停止职务”五章和附则，内容涵盖了司法官惩戒事由、种类、机构、程序等各个方面。但是由于该法的某些内容过于笼统，不易施行，因此，在《司法官惩戒法》颁布后，北洋政府司法部又颁布了一系列相关法规，不断补充、完善司法官惩戒制度。1915年11月7日，司法部颁布了《司法官惩戒法第三章惩戒委员会施行令》，对惩戒委员会的组成做了明确细致的规定。同年12月18日，由司法官惩戒委员会呈准公布了《司法官惩戒审查规则》，明确了惩戒程序中的具体问题。1918年5月15日，司法部又以部令的形式颁布实施了《司法官惩戒处分执行令》，使得惩戒处分的执行事项有了具体规定。更为重要的是1921年2月17日由司法部颁行的《司法官惩戒法适用条例》，具体规定了司法官惩戒的适用办法，详细列