北洋政府督办参战事务处及西北筹边使署军政职能剖析.docVIP

北洋政府督办参战事务处及西北筹边使署军政职能剖析 　　摘要：中国参加第一次世界大战后，专门成立了督办参战事务处，负责参战事务。战后改为督办边防事务处。督办参战事务处所辖参战军也改为边防军。此外，又另设西北筹边使，西北边防总司令，负责西北边防事务。其职能以及独特的人事安排使其对民国军阀政治产生了极为重大的影响。它使北洋军事集团由军事派系联合控政走向军事寡头派系控政，使派系军队及其战争直接成为民国内政的筹码与工具。 　　关键词：北洋政府时期；督办参战事务处；西北筹边使；西北边防总司令 　　中图分类号：K256文献标识码：A文章编号：1003―0751(2008)04―0191―03 　　 　　收稿日期：2008―02―13 　　作者简介：刘迪香，女，湖南师范大学历史文化学院博士生，湖南城市学院城市发展系副教授。督办处、西北筹边使署的军政职能 　　 　　第一次世界大战爆发后，因参战问题对我国当时北京政府政治机构设置及其权力失衡的作用与影响较少论述。当时督办参战事务处（下文简称“督办处”）的设置，以后西北筹边使及西北边防总司令的设置以及职能的行使对民国政治尤其是军阀政治产生了巨大的影响。其一，督办处的设置使中央政府机构权力配置失去平衡；西北筹边使署的设置则使超省级军政使职之间区域军政权力配置失去平衡，进而直接导致了北洋军事集团的公开派系化，使民初政治由形式上的文武官僚军绅联合执政（督军团是其形式）走向公开的军事寡头派系控政。 　　 　　督办处、西北筹边使等职署的设立和职掌 　　 　　1917年12月18日，北京政府冯总统任命段祺瑞为参战督办，次年2月25日，以教令形式颁布了“督办参战事务处组织令”。①规定，督办参战直隶于大总统综理国际参战事务。下设参谋长一人，承督办之命佐理一切事务。另设参赞，参议若干人。由督办分别聘委。处下设参谋、外事、军备、机要、四处及副官长。处长及处员由督办选派，副官无定员。细则由督办另定之。督办参战事务处于同年3月1日成立。随后颁布相关人事任命。②通电中外宣告该处成立。随后按“督办参战事务处组织令”第七条制定了“督办参战事务处办事细则”。③第一次世界大战结束，参战军失去以“参战”名义存在的理由。北京政府决定改参战督办为边防督办，改参战军为国防军，后再改为边防军。1919年8月15日，以教令形式颁布“督办边防事务处组织令”。④其组织机构与参战督办事务处相同。⑤ 　　1918年10月20日，北京政府设立“西北边防筹备处”，由徐树铮负责训练西北边防军。1919年6月13日，任命徐树铮为西北筹边使。6月24日，任命徐树铮兼西北边防总司令。11月30日，徐树铮又兼督办外盟事宜。为此，1919年7月，安福国会以法律形式颁布了《西北筹边使官制》六条。⑥规定该职设立之目的为“规画西北边务并振兴各地方事务”。该使“由大总统特任，筹办西北各地方交通、垦牧、林矿、硝盐、商业、教育、兵卫事宜。所有派驻该地各军队统归节制指挥。关于前项事宜都护使商承西北筹边使襄助一切。其办事长官佐理员等应并受节制。”该使“办理前条事项其有境地毗连关涉奉天黑龙江甘肃新疆各省极其在热河察哈尔绥远各特别行政区内者应与该省军政民政最高长官及各都统妥商办理。西北筹边使徐树铮于次年4月7日，制定并呈请颁布了《西北筹边使公署编制》，规定设八厅：总务、财计、商运、邮传、垦牧、林矿、礼教、兵卫。西北筹边使公署官员多为西北边防总司令部现有人员兼任。⑦另聘兼任参赞、参议若干人，按财政部定章只给车马费。 　　1.督办参战事务处的军事职能 　　第一，督练参战军。参战军1918年7月筹建，1919年1月正式组成。1919年8月改称边防军。⑧由督办参战事务处参谋长靳云鹏兼任督理参战军训练事宜，负责训练参战军。1919年1月，靳云鹏督练公布“参战军师司令部条例”，师长直隶于督练。师长负责所管师之日常军政事宜并管辖军法会审。师司令部设七处。与巡阅使署机构设置相近。1919年初，编成第一，二，三师，⑨第一师师长曲同丰，驻北苑；第二师长，马良，驻济南；第三师师长陈文运，驻北京南苑。 　　第二，参与交涉“参战借款”和“军械借款”。参战军的训练军官大多来自日本，而其装备器械则全部来自日本。这是由中国向日本的“参战借款”及“军械借款”条件决定的。“参战借款”2000万日元，此款在整个“西原借款”1，45亿元中数目很小。但日本却获得了中国参战军的训练权及参战军装备器械提供权。通过“参战借款”条约有关规定，日本取得了对北京政府内政的间接干预权。该借款的交接完全抛开了北京政府相关职能部门的职权与监督。由参战训练处督练及军需课长会同署名盖印领取借款。这对中国当时中央政府机构间的权力制衡产生了重大影响。使参战督办成为凌驾于日常职能部门的特权机构。中央政治势力失去均衡。军械借