国外资源枯竭型城市转型中土地利用政策初析.docVIP

国外资源枯竭型城市转型中土地利用政策初析 　　【摘要】 我国资源型城市众多，在实现资源型城市的可持续发展中，如何采取适当的土地利用政策助其转型，是我们关注的问题。本文以美国匹兹堡和法国洛林两个地区为例，进行初步分析，认为政府的积极调控以及公私合作制等政策措施值得我们借鉴参考。 　　【关键词】 资源枯竭型城市 土地利用政策 美国匹兹堡 法国洛林区 　　2013年12月，国务院发布了我国第一部资源型城市国家级专项规划《全国资源型城市可持续发展规划（2013―2020年）》（以下简称《规划》），该《规划》将资源型城市划分成四种类型――成长型、成熟型、衰退型和再生型。《规划》中确定的衰退型资源城市有67个，占到262个资源型城市的25.6%，并提出针对衰退型资源城市，要支持其转型发展。同时，规划指出“资源枯竭城市历史遗留问题依然严重，转型发展内生动力不强。尚有近7000万平方米棚户区需要改造，约14万公顷沉陷区需要治理……”。可见，在转型过程中，城市棚户区的改造、废弃矿区的再开发利用及土地整治等一系列问题的处理是关键，而其中必然涉及土地利用政策的制定实施。国外资源枯竭城市的转型有很多成功案例，分析其所采取的土地利用政策，有利于我国资源衰退城市在转型中借鉴参考。下面我们将针对美国匹兹堡和法国洛林区在产业转型中所采取的土地利用政策做初步分析。 　　一、美国匹兹堡 　　匹兹堡地处美国宾夕法尼亚州西南部，便利的交通以及丰富的煤、铁资源使匹兹堡曾经以“钢都”著称于美国。从19世纪50年代一直到20世纪上半期，匹兹堡在美国的钢铁工业中一直处于垄断地位。而从20世纪70年代开始，匹兹堡地区资源枯竭、大批钢铁企业停产、工人失业外迁，同时还产生了严重的环境问题。可以说，匹兹堡的工业发展是以环境退化为代价的，匹兹堡从“钢都”转变为人们谈之色变的“烟雾之都”。 　　分别始于1945年、1976年和1994年的三次匹兹堡复兴运动，使得匹兹堡多次被评为“全美最适宜居住城市”。其不仅摆脱了环境污染、产业崩溃、人口外迁的阴影，还成为美国最具有发展潜力的城市，是“全美少有的几个在全球经济衰退时期仍能保持财政盈余的城市”之一，从一个生产型地区转变成为一个为居民提供高品质生活的地区。 　　在匹兹堡的复兴过程中，棕地治理是助其崛起的一把利刃。同其他资源枯竭型城市一样，匹兹堡在“去工业化”过程中，产生了数量庞大的棕地。棕地的污染问题、陈旧老化的基础设施，以及其所造成的高开发成本，使得投资者望而却步。棕地问题一度成为匹兹堡，乃至全美不得不面对的棘手难题。 　　1、城市再开发局兼具公私优势，实现匹兹堡成功转型 　　20世纪八十年代，匹兹堡开展了“第二次复兴运动”。与第一次治理“烟雾”的目标不同，第二次复兴运动主要是实现经济转型和对棕地进行再开发。在棕地治理中，匹兹堡城市再开发局起到了关键性作用。城市再开发局内部设立有住房部和不动产部（住房部对所有住房项目的实施、住房发展计划和住房政策的设计负责，并且通过提供市场利率抵押融资、对住房所有者和租借者提供新的建设和恢复资金、提升基本资金、提高抵押税收债券。不动产部为当局获取和处理财产负责，与其他部门合作，对再开发进行评估），该局在本质上是一个私人组织，但它拥有来自联邦、州和当地政府的支持，综合了私人组织和政府机构的优势。其部分职能相当于我国政府土地管理部门的职能，但是其私人组织的性质，又赋予了该机构更大的灵活性，从而其在运行中具有更高的效率。 　　2、联邦政府强力推动，各方力量共同参与，破解棕地再开发难题 　　美国市长会议分别于1996年、2006年两次对全国200个人口在3万以上的城市进行了棕地开发的可行性调查和研究。这两次评估除了其显示出的全国棕地问题现状外，更多的是激发了政府及社会各界对棕地问题的认识，使人们认识到棕地问题已经成为美国几乎所有城市面临的问题。1995年美国环保署提出了棕色地带创始工程，1997年出台第一个“棕色地带全国伙伴行动议程”，从而带动了全国棕地再开发行动的开展。棕地再开发问题不仅涉及与环境污染有关的问题，还涉及不动产交易、土地问题、规划问题、社区开发问题以及经济转型发展问题。在全国大环境的支持下，匹兹堡综合了联邦政府、州政府、社区、私人企业、非盈利组织以及个人的力量，投入到棕地再开发过程中，彻底摆脱了资源枯竭型城市的阴影，成为全美最宜居城市。 　　二、法国洛林区 　　洛林区位于法国东北部，包括孚日、默兹、默尔特―摩泽尔、摩泽尔四个省。洛林拥有丰富的铁矿、煤矿等自然资源，其铁矿储量占法国铁矿资源的80%以上，煤矿储量占全国总储量的50%以上，是法国重要的工业基地。在20世纪60年代末到70年代初，受能源革命冲击，环境、资源和技术条件等各项变化以及外部市场的竞争压力，洛林的钢铁产量