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完美草原禁牧政策 促进牧民增产增收 　　让草原增绿、牧业增效、牧民增收是内蒙古草原牧区可持续发展的方向，也是把内蒙古建成我国北方重要生态安全屏障的迫切需要。地方政府在推进围封禁牧及城镇化建设时，必须处理好草原生态保护与牧业增效、牧民增收之间的关系，必须尊重牧民的生活习俗和民族习惯，从而避免发生一些较为突出和尖锐的利益分配问题以及影响牧区和谐稳定的社会矛盾。对此，内蒙古社会科学院“关于当前牧区问题调查”课题组深入到全面禁牧区达茂旗进行实地调查，分析全面禁牧政策实施以来牧民生产生活中存在的问题，并结合实际提出了一些完善草原禁牧政策、促进牧民增产增收的建议。 　　一、存在的问题 　　一是牧民收入来源主要依靠生态补贴。近年来，达茂旗牧民收入增长已远远落后于其它牧区旗。据调查，2012年，达茂旗牧民人均纯收入为12387元，与2007年相比增加了5634元；生态补偿性收入占牧民家庭收入的2/3以上，家庭经营性收入明显减少，经营性收入占家庭收入由2007年的86.8%降低到2012年的16.2%，劳动力外出就业工资收入只占家庭收入的一小部分；旅游收入主要是希拉穆仁草原旅游区牧民经营的家庭餐饮等，其它地区家庭主要收入来源于生态补偿性收入。据牧民们反映：“生态补贴只能维持基本生活费用，如果遇到疾病和儿女上学、结婚等，生活就会困难”。截至2011年底，禁牧区贫困人口已达4790人，能够享受低保的只有1681人，还有3109人没有保障，没有保障的人口已占贫困人口的64.9%。虽然地方政府也希望通过新农保使牧民生活有所保障，但参加新农保的牧民还不到禁牧牧民的10%。 　　二是草原生态补奖政策覆盖不全面。现行生态补助奖励机制是以草场面积来确定的，并实行补助奖励保底政策。全旗人均草场面积3000亩以上的有501户，占禁牧总户数的7%，补贴收入达到1.8万元以上；人均草场面积1670～3000亩的有3100户，占禁牧总户数的42.4%，补贴收入1 万元以上；而人均草场不足830亩的有1513户，占禁牧总户数的20.6%，补贴不足5000元的按保底补助政策补足人均5000元；1301户无草场牧户，基本不享受禁牧补贴。另外，牧区户籍人口也是确定补贴的重要部分，原来户籍在牧区后因子女就学等原因迁出的，不能享受禁牧补贴。 　　三是牧民生活成本增加，转移再就业率低。随着围封禁牧的实施和城镇化建设的推进，牧民转移进城或被安置在牧民新村居住，水、电、暖以及饲草料、棚圈、围栏等生产生活性支出逐年上涨，同时还需租住房屋或购置房屋、购买高产奶牛等。由于政府对奶牛养殖项目可行性研究不够，再加上牧民饲养技术不到位以及企业对牛奶业的价格垄断，导致许多奶牛饲养户经营亏损。据统计，2011年，达茂旗牧民人均负债高达11227元，较2007年增加3.7倍，人均资产净值为17019元，较2007年减少6%。在入户调查时牧民反映：“禁牧五年来，禁牧补贴并没有随着物价变动进行适时调整，现在一亩草场补贴只够吃一碗面或只够买半捆草（12元/捆），靠禁牧补贴生活，生活水平在逐年下降。圈养饲草料价格不断上涨，如果只是圈养，饲养成本过高，基本上不赚钱”。禁牧后牧民安置在工业、建筑业的只有126人；被转移安置在百灵庙镇等地定居的牧民，未就业的达4114人，占牧业人口的22.2%。 　　四是禁牧政策未达到预期效果，牧民回流现象较为普遍。其原因是多方面的。第一，禁牧补贴标准偏低，不能充分补偿禁牧给牧民带来的经济损失。牧民饲草料种植技术低，不能满足舍饲圈养需要，圈养成本支出较大，增加了牧民的经济压力，影响其收益。据统计，如以一对成年母羊和羔羊计算，2011年圈养成本为1400元，高出放养的1.7倍。第二，生态补偿标准没有随着物价变动进行适时调整，牧民收入增长缓慢，支出增长较快，生活水平逐年下降。第三，生态补奖政策惠及面不够广，草场较少的牧户和无草场牧户，受益较少或没有受益。第四，政府就业信息服务和相关培训不到位，就业市场尚未形成，从而加大了牧民就业盲目性和随意性。第五，牧民语言沟通、劳动技能、生活习惯方面存在不适应问题，导致就业难，大多数少数民族牧民往往找不到适合自己的工作，只能在劳动强度大、工资收入低的岗位上工作，工作稳定性差，生活压力大。 　　五是草原生态恢复及监管效果不理想。从禁牧补贴投入来看，2008-2010年，达茂旗政府每年支出1.3亿元，三年累计支出了3.9亿元用来补贴禁牧牧民，2011年补贴资金达到26358.3759万元，2012年又有所增加，但草原修复并没有达到预期效果。2009年达茂旗草场植被平均盖度达到28%。如果按自治区要求，2012年草场植被平均盖度应该达到31%，但实际情况却下降到27%。禁牧政策实施后，大量牧民搬离牧区，牧区人口骤减，由原来每平方公里1.3人