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工伤保险基金先行支付制度初析 　　摘要：2010年的《社会保险法》首次确立了“工伤保险基金先行支付”的原则，是立法上的重大进步，但该法并未就相关制度的实施做详细规定。而关于工伤保险基金先行支付制度的探讨成为学者关心的焦点。本文拟对2011年7月1日起全面施行的《社会保险基金先行支付暂行办法》进行梳理，并对《暂行办法》中规定的工伤保险基金先行支付制度的优缺点、机遇与挑战进行初步探讨。 　　关键词：工伤保险基金；先行支付；应对措施 　　工伤保险基金先行支付制度是社会经济结构、劳资力量对比的必然要求，其设计理念是倾斜保护处于弱势地位的劳动者。《社会保险法》第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中行支付”。但该法关于先行支付制度的规定显然还停留在简短的法律条文中，没有具体的执行规定，《工伤保险条例》对该制度亦未置一词。现实的需求和立法的不足使得具体的补充细则呼之欲出。2011年6月29日人力资源和社会保障部颁布的《社会保险基金先行支付暂行办法》该法对先行支付的具体实施提供了重要的法律依据。 　　一、对《社会保险法》的补充与完善 　　（一）相关概念的厘定 　　《暂行办法》中明确规定了社会保险基金先行支付分为基本医疗保险基金和工伤保险基金先行支付两种，并进一步阐述了在两种制度下不同的适用主体及条件；其次，《社会保险法》第四十一条仅规定“用人单位不支付的，从工伤保险基金中行支付”但并未规定具体的“用人单位不支付”的相关情形，而《暂行办法》第六条明确规定了四种用人单位不支付的情形，使相关责任的认定更为准确，为先行支付制度的实行奠定了基础。 　　（二）确定相关时限 　　《暂行办法》第七条规定“社会保险经办机构收到职工或者其近亲属根据第六条规定提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇，告知其如在规定期限内不按时足额支付的，工伤保险基金在按照规定先行支付后，取得要求其偿还的权利。”该项规定对“审核”提出了明确的时间限制，利于提高社会保险经办机构的工作效率，从而保障劳动者的权益，充分体现了对劳动者的倾斜保护。 　　（三）明确救济途径 　　《暂行办法》第十五条、第十七条规定了职工、用人单位可依法申请仲裁、起诉、申请行政复议或提起行政诉讼。多元化的权利救济渠道为相关主体提供了全面的权利保障。对《社会保险法》的相关补充和完善，从价值理念到制度保障，无不体现了“以劳动者为本”的思想。 　　二、《暂行办法》面临的考验 　　（一）基金安全面临挑战 　　我国工伤保险基金先行支付资金主要来源是工伤保险基金，保险基金的主要来源是用人单位缴纳的工伤保险费。秉持着“未参保劳动者也应该享有与参保劳动者同等的工伤保险待遇。”的思想，依据《支付暂行办法》，工伤保险基金除了支付正常的工伤医疗费用和待遇外，还需承担没有缴纳工伤保险费的用人单位职工的工伤医疗费和相关待遇。基金支付范围的扩大虽然在一定程度上成就了未参保人的相关利益诉求，但同时又考验着工伤保险基金的风险承担能力。鉴于此，是否考虑在每年财政预算中为工伤保险基金先行支付提供部分资金支持，以财政措施保障工伤保险基金的充裕性不失为有力的辅助手段。 　　（二）基本医疗保险基金先行支付介入不足 　　基本医疗保险基金先行支付引入工伤保险基金先行支付的重要意义在于，凸显社会保险基金先行支付的救济性。工伤保险基金先行支付的前提是职工需经过工伤认定，这就意味着此前，其遭受事故伤害的医疗费用无法通过工伤保险基金先行支付，而此时恰是工伤职工最需要基金支持的时候。通过先行支付能在一定程度上克服工伤保险基金先行支付的迟缓性。但《社会保险法》和暂行办法对于基本医疗保险基金先行支付的规定都仅限定在第三人侵权造成事故的情形中，如果是因为第三人侵权以外原因造成的工伤事故，职工必须首先经过工伤认定，此后基金才能先行支付。在整个过程中，基本医疗保险没有介入的余地，因为基本医疗保险基金先行支付的介入不足会影响社会保险基金先行支付的救济功能。 　　（三）诱发用人单位故意违法心理 　　先行给付的理论核心在代位求偿制度，其价值是避免因受害而得益。而垫付性先行支付制度的核心价值是弥补用人单位未参保情况下工伤职工无所救济的缺陷。依《暂行办法》规定，垫付之条件仅为“用人单位不支付”即可，由于工伤保险基金实施追偿需要巨大的成本，先行支付帮助用人单位平息了本来极易激化的矛盾，这样一来，用人单位可以既不缴费，又不负责，从而助长了用人单位拒不支付工伤保险待遇之心理。甚至可能出现以下情形：根据《暂行办法》，先行支付的仅为工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目，一次性伤残就业补助金