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西部地区农村合作治理实现路径剖析 　　[摘要]文章在实地调查的基础上分析了西部农村合作治理的主体、动力、条件和方式等核心要素的发展样态。文章认为，西部地区农村合作治理路径应从培育治理主体、创新治理方式、建构治理规则、优化治理环境等方面进行改革和创新。 　　[关键词]西部农村；合作治理；实现路径 　　[中图分类号]F325.1　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736ｘ(2011)05-0089-03 　　 　　治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。合作治理蕴含着必然成为地方政府管理转型目标的巨大张力。而农村尤其是各方面发展相对滞后的西部农村实现合作治理面临哪些阻力、有哪些路径选择呢?本文在基于2008-2009年对重庆市、四川省、贵州省、甘肃省、云南省和陕西省等地区调查的基础上对上述问题进行研究。 　　 　　　一、西部地区农村合作治理核心要素发展样态分析 　　 　　农村合作治理需要多方面条件的促成，必须对西部农村合作治理各主要影响因素的发展状况做简要分析。 　　 　　(一)　合作治理的主体――公共组织 　　社会主义新农村合作治理应是多元组织系统的治理，而目前农村公共组织的表现和发展令人堪忧。 　　1.政府治理的有效性有待提升。政府组织权责配置欠科学、权责欠明晰、缺乏规范和统一协调性较差，导致政府治理有效性不高。调查中，当问及区县政府各职能部门工作与乡镇工作是否协调及效果如何时，只有38.2％的乡镇干部认为很协调、对工作帮助很大，但有约62％的乡镇干部对区县职能部门作用的评价并不高。 　　2.非政府组织作用有待加强。目前，农村自治组织仅限于村委会。调查中，当问及乡村治理与发展过程中所起作用最大的主体是谁时，无论是乡镇干部、村干部，还是农户，他们均一致认为是乡镇政府，其次是村干部和富人能人。当问及民间组织活动开展情况时，有62.5％的农户选择没有开展活动。这表明，民间组织和其他组织作用有待加强。 　　3.农民主体地位缺乏组织保障。不少地方政府较少尊重农民的意愿，往往利用新农村建设的资金搞无效益或低效益的“政绩工程”、专家学者的“明星工程”。究其原因，一是农民表达自己意愿的能力有待提升，二是农民制约官员行为的组织力量不够，缺乏保障农民意愿表达并得以落实的制度和组织载体。 　　 　　　(二)　合作治理的动力――公共精神 　　公务员和公民的公共精神是合作治理能力提升的基本动力。公共精神是灵魂，其在实现公共目的中发挥着重要作用，但现实表现却不尽人意。 　　1.部分公务员一心为公、积极向上的公共精神不足。现实中，公务员的工作态度和效果与公民的期待还有着较大的差距。调查中，当问及您是否得到过区县或者乡镇的农业技术人员的技术指导、收获如何时，有91％的农户对政府农业技术人员的作用的评价并不高。 　　2.部分农民的奋斗、合作和公益精神有待加强培育。 　　 　　(三)　合作治理的基础―公共财力 　　1.城乡公共财政保障水平差距巨大。从重庆市主城区与农村地区之间的财政支出情况可以明显看出农村地区的财力保障水平相对于城市显得太低。2008年重庆市40个区县之间人均财政支出存在严重不平衡性，最高达7642元／人，最低为1822元／人，均值为3127元／人。 　　2.农村公共财政资金使用效益低下。财政转移支付的非规范化、地方政府的行政层次和预算级次过多，导致地方政府的财力分散、基层财力紧张。一是转移支付组成形式较多，造成了整体效果不佳。二是现行转移支付缺乏规范性和稳定性，随意性强。三是在资金使用中忽视了农民的意愿和监督，导致资金使用效益低下。 　　 　　 　　(四)　合作治理的方式――互动合作 　　合作治理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负，农村社会治理要达成互动合作所面临的主要障碍包括以下三个方面。 　　1.政务村务公开和沟通协商力度不够。互动合作的前提是政务公开、村务公开。调查中，当问及该村村务是否公开时，只有25.7％的农户选择公开，32.2％的农户选择偶尔公开，20.2％的农户选择重大事务公开，21.6％的农户选择不公开。当问及制约乡村发展和治理的最大困难时，无论是乡镇干部、村干部，还是农户均一致认为首先是资金、技术等资源不足。而关于第二位的制约因素，乡镇干部和村干部认为是农民理解、配合不够，农户认为是政府支持不足。这表明，干群之间的政策沟通力度和互信明显不足。 　　2.合作治理规则的科学性和透明度不高。农村公共服务和农业发展项目的决策、执行过程缺乏明确、合理和保障农民主体地位的程序规范。不少政策和制度公开程度低或者是公开的有效性程度低，导致不少政策或制度被少数人垄断或左右。 　　3.农民的表达、选择、监督机制缺乏。目前