“政行二分”理论的偏移与复归.docVIP

“政行二分”理论的偏移与复归 　　摘　要：威尔逊政行二分理论包括两个方面，一是政行分离，二是政行相互依存。前者既指政行功能分离，也指政行领域分离，且领域分离先于功能分离；后者既指功能相互依存，也指领域相互依存。且领域依存先于功能依存。因而，政行二分准确地说是指政行弹性分离。威尔逊之后的行政学家囿于经验，断言政行不分；不仅否定了政行分离的一面，也未深刻领会政行相依的一面。特别是以西蒙为首的决策学派，在该方面造成了恶劣的影响。政行弹性分离并非经验事实，而是政治世界的“理性事实”；它源于政治与行政各自不同的本性，自在地先于现实的政治与行政。政行弹性分离是公共行政正常运行的规范前提，是公共行政学迅速发展的首要条件。因此，现实的政行关系是朝着政行弹性分离运动的。展望公共行政学发展120年后的道路，我们依然朝着威尔逊的方向前进。 　　关键词：威尔逊；政行二分；领域分离；功能环节；判断旨趣；弹性分离 　　中图分类号：D035　文献标识码：A　文章编号：1001－5981(2007)05－0048－07 　　 　　“政行二分”是古典行政学的基本前提，而今已成为学界通用术语。当下重提政行二分之主题，只是因为它为行政学创始人威尔逊特别强调；而其后的行政学家虽大多论及之，却似乎有所偏离。故而重新将政行二分提上前来，有纪念威尔逊《行政学研究》一文发表之意。该文发表距今刚好120周年，同时也是公共行政学诞生120周年。而学界对于公共行政学诞生120周年如此冷漠，如果不是未遵循“本立而道生”的古训，则只能映射出这样一个严峻事实：公共行政学在120周岁的时候，仍然没有自我反思的能力。本文思辨政行二分之老问题，只为从熟知中探寻真知。 　　 　　一、政治与行政的领域分离 　　 　　威尔逊的《行政学研究》一文所以具有里程碑意义，被公认为公共行政学诞生的标志，在于该文对政治与行政作了清晰明确严谨的至理区分。威尔逊说：“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。”从此，行政管理的领域从政治的领域分离出来，行政活动的本性与政治活动的本性区分开来，政治与行政都按照自身的内在逻辑分途发展。公共行政学因行政管理的领域分离为独立的整体，为公共行政学的理论工作者赢得了可以自主耕耘劳作的领地。而在威尔逊之前的传统社会，行政管理的领域囿于政治的权力范围，政治权力与行政权力合二为一；那漫长的历史时期不存在公共行政学科，就在于行政管理的领域一直处于政治的依附当中，行政领域与政治领域始终不分。因而，在用结构分化定义进步的意义上，行政领域从政治领域分离出来，这本身就是政治文明的标志性成果。现代政治文明首先表现为政治社会的分化，并且以政治社会的分化为前提。行政领域从政治领域独立出来，两个领域才能实现各自秩序的合理性。结构的分化和领域的分离，在理论上表现为学科的分化，从而不断产生出新的学科。所以，公共行政学的诞生，不仅是传统政治学研究的深入化、细致化和精确化，也是政治现代化诞生在波普所说的第三世界的产物。 　　威尔逊提出政行领域分离思想，当然是基于美国当时的政治现实，因而不能不说是历史的经验的。它是有着现实根据的，而非书斋里的东西。是故政行二分被认为是一种策略的需要，也不宜当作“普适性的原则”。然而，威尔逊在特定背景下提出的政行二分问题，却长期来都是学界的高层元话题。回顾公共行政学自威尔逊以来的发展史，政治与行政的关系问题确实一直被思考着；公共行政学发展120年的曲折历程，可以说就是不断反思政治与行政关系的历史。因此，政行二分的问题，就其本身而言，不受制于具体环境。同样，政治与行政的领域分离，也不能止于做历史的情景分析。当我们纪念威尔逊的卓著贡献，回顾公共行政学的发展轨迹的时候，宁勿将政行领域分离当作独立的命题，而非仅仅是威尔逊和古典行政学的理论基石。这样，政行领域分离就获得了哲学的意义，从而也只能用哲学的思维来思考；而追溯起源的历史考察，就暴露出了自身固有的局限性。从人类的整个发展来看，政行领域分离是先在的，是在有政治和行动活动之前就存在的。这是普遍的先验性，而非抽象的先验性；是客观存在的先验性，而非主观假设的先验性。因为政治不是行政，行政也不是政治。政治与行政的不同本性，就决定了政行领域的分离。或者说，政治与行政的领域分离，根源于它们之间本性的差异，根源于它们相殊的客观逻辑，根源于它们之间不可替代的运行规律。因而我们说即使是在齐一化的传统社会，政治与行政也是两个不同的领域；即使是在远古时代，也有值得我们学习和研究的行政思想。我们不能因为那个年代没有独立的行政管理领域，而否定政治与行政领域分离；也不能因为我们的祖先没有开创公共