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我国社会基本养老保险覆盖率问题剖析 　　[摘 要]我国养老保险体系自20世纪90年代进行社会化改革以来，社会养老保险覆盖率的状况却一直不尽如人意，这个问题严重威胁着我国社会养老保险体系的正常运转。发展经济，扩大就业，提高低收入人群的参保能力，是解决覆盖率问题的根本出路。 　　[关键词]养老保险；覆盖率；对策 　　[中图分类号]F840。67；F842．6 [文献标识码]A [文章编号]1004―4434(2006)02―0085―04 　　我国目前运行着三种由政府支持的养老保险体系――公务员和事业单位雇员的特殊职业体系，城镇地区强制性的养老保险体系，农民的自愿养老保险体系。由于公务员和事业单位雇员是由国家财政负责提供普遍社会保障的，不存在覆盖率问题；而农村的自愿养老保险工作因种种原因从1998年起处于暂停状态，因此本文主要讨论缴费型的社会养老保险体系――城镇养老保险体系低覆盖率问题。 　　 　　一、我国社会养老保险覆盖面现状 　　 　　我国目前的养老保险的体制属于城乡二元化的体系。1997年，我国统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合。这一制度覆盖国有企业和城镇集体企业及其职工。1999年，中国把基本养老保险的覆盖范围扩大到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企．业及其职工。各省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险。2002年，中国把基本养老保险覆盖范围扩大到城镇灵活就业人员。在基本养老保险基金的筹集上，由国家、单位和个人共同负担，基本养老保险基金实行社会互济。 　　根据国家劳动保障局公布的数据，可以发现尽管统一城镇基本养老保险后，其覆盖范围逐渐放宽，但社会基本养老保险的工作进展缓慢，参加城镇基本养老保险人数从1998年的11203万人增加到2004年的16353人，年均增长仅有6．57％。农村的养老保险工作自1998年处于暂停后，其参保人数更是由1998年的8025万人跌落到2004年的5378万人。我国2004年末的参保人数城镇与农村合计为21731万人，仅占75200万就业人口的28．9％左右，如总人口按13亿计算，基本养老保险覆盖率仅为16．7％，低于世界劳工组织确定的20％的国际最低标准。即使按基本养老保险主要惠及的城镇人口计算(2004年末全国城镇人口达到54283万人)，其覆盖率也只有30％。我国2004年的城镇新增就业人口980万人，而全年新增参加社会基本养老保险人数只有604万。也就是说，在城镇新增就业人口中有4096以上的人没有参加社会基本养老保险，形成了大量新的未参保人员。由此可见，要改变我国社会基本养老保险覆盖率低的状况前景不容乐观。 　　 　　二、社会养老保险覆盖面低造成的负面影响 　　 　　社会基本养老保险覆盖率低意味着有大量的人年老以后将没有退休金维持其基本生活所需，他们将不得不依靠自己的子女或社会救助度过晚年。现在的家庭大部分是三口之家，也就是说将来两个年轻人要养活四个老人，没有养老金的老人会使得家庭负担加重，降低了老年抵御经济风险的能力，造成老年贫困的大量发生，社会贫富差距的扩大。社会基本养老保险覆盖率低，还严重威胁到现有的社会基本养老保险体系持续正常运行。我国目前运行的社会基本养老保险体系是部分基金制的体系，养老金收不抵支，变成了事实上的现收现付的方式。为维系这一制度的正常动转，不得不挪用在职职工的个人账户资金，到2004年底形成了约7400亿元的空账，并且每年还在增长。由于养老金的筹集主要依赖参加养老保险的职工人数，而2004午城镇参保人数增长率为5．2％，低于离退休职工人数的增速(6．3％)，这种现象如果继续下去将会进一步恶化养老金的财政危机。弥补养老金缺口的压力将会刺激政府进一步提高养老金缴费率，或者降低养老金的支付水平。无论哪种措施都会降低政府在国民心目中的公信力，造成更多的企业或个人不愿参保，形成恶性循环。覆盖率低成为社会基本养老保险体系正常运行的瓶颈。 　　 　　三、社会基本养老保险覆盖率低的原因 　　 　　我国未参保人群主要有两大群体：一是城镇中有工作但没有进入社会保障计划的劳动者(如自有择业者，非国有或非正式部门就业者)，大约有1亿人左右；二是绝大多数的农村人口没有被任何一种养老保险体系所覆盖。他们没有参加社会养老保险的主要原因有： 　　 　　(一)缴费率偏高 　　我国政府在进行城镇职工养老保险制度设计时，确立了“国家、企业、个人三方共同负担”的“资金来源多渠道”原则，引入个人账户，改变由国家过度包揽的传统保障方式、减轻政府负担，它是比较符合当前社会保障领域改革的世界潮流。但由于政府将角色仅限于制度供给和最终保障，缺少法定的直接责任，力图依赖社会保险基金清偿养老金历史