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我国集体建设用地使用权流转法律问题剖析 　　内容摘要：在我国城乡土地二元管理格局下，城市国有土地使用权流转已经形成成熟的市场模式，而农村集体土地流转却受到严格管制，随着城市化进程的不断推进，城乡用地矛盾日益凸显，不少问题和弊端日益显露。2013年，十八届三中全会决定要求建立城乡统一的建设用地市场，对于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革等方面提出了新的要求，一时集体建设用地使用权的流转问题已成为学术讨论的热点话题。其中，法律问题成为重中之重的问题。 　　关键词：集体土地 集体建设用地使用权 入市流转 　　集体建设用地使用权流转的法律沿革 　　（一）1988-1992年：集体建设用地使用权流转处于模糊阶段 　　1988年，《宪法修正案》在原来第十条第四款增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1988年，修改《土地管理法》在第二条增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”的条款。1990年，国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对国有土地使用权出让转让进行了详细规定，然而对于集体建设用地使用权却迟迟没有出台相关办法。 　　（二）1992-2002年：严格限制集体建设用地使用权流转 　　1992年，国务院发布《国务院关于发展房地产业若干问题的通知（国发[1992]61号）》明确规定“集体所有土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让。”这样就对集体建设用地使用权的流转有了明确限制。 　　1997年，中央11号文件《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知（中发〔1997〕11号）》明文规定“除国家征用外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设。” 　　1998年，修订《土地管理法》取消了第二条原第四款的内容，仅保留了“土地使用权可以依法转让” 。 　　（三）2002-2007年：集体建设用地使用权流转在乡镇企业建设用地方面稍有放松 　　这一时期伴随着乡镇企业改制的进展，对集体建设用地使用权流转，尤其是在乡镇企业存量符合规划的建设用地方面稍有放松。十六大召开以后，为了加快小城镇发展，引导乡镇企业逐步向小城镇集中，2003年《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见（中发〔2003〕3号）》指出“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本。”随后，国务院发布国办函[2003]15号文件落实相关工作。 　　2004年中共中央一号文件提出要“积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。”同年10月21日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发[2004]28号）》第十条明确规定“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。”但同时又在符合规划的存量集体建设用地使用权流转方面留有放开政策。 　　2006年8月31日，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发[2006]31号）》第六条规定“禁止通过‘以租代征’等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。”这实际上是禁止新增集体建设用地使用权流转，仅允许存量集体建设用地使用权流转。 　　2006年，《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知（国土资发[2006]52号）》第一条提出要“稳步推进集体非农建设用地使用权流转试点”，并且第四条也提出“进一步探索集体土地所有权的具体实现方式。” 　　2007年3月，国家颁布了《物权法》，根据第39、40、50条规定农村集体对集体土地应依法享有占有、使用、收益和处分的权利。但是第151条又规定“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”这又将集体建设用地使用权的流转问题推回了土地管理法，翻看《土地管理法》就会发现其第43、63条规定与《物权法》存在矛盾。 　　2007年12月30日《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知（国办发〔2007〕71号）》明文规定“严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。”仅在符合规划、存量的集体建设用地使用权以及企业发生破产、兼并等情形时留有放开政策，并且明令禁止用于商品住宅开发。 　　（四）2008年至今：集体建设用地使用权入市流转渐显清晰路径 　　2008年10月，十七届三中全会决定提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，符合规划的存量集体经营性建设用地使用权与国有土地同地同权，并逐步探索建立城乡统一的建设用地市场，由此将集体建设