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我国县级政府政策执行状况剖析 　　[摘 要]政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标转化为政策现实的惟一途径。县级政府在我国行政层级中处于承上启下的地位，它的执行情况如何直接关系到基层社会的利益分配格局，关系到县域社会乃至整个国家经济、社会的全面健康和快速协调发展。然而，由于县级政府自身的人事行政体制和监督机制的不完善，并受现行的财政体制影响，我国部分县级政府在执行上级政策的过程中，出现了种种执行不力的情况，导致政策目标难以甚至无法实现。具体指出了县级政府政策执行不力的种种表现并分析了原因，以期为提高县级政府的政策执行力提供一些借鉴。 　　[关键词]县级政府 政策执行 　　中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1002－6908（2007）0520079－02 　　 　　“皇权止于县”。千百年来，县一级一直是政权的基层和终端。它是国家权力在乡村社会的权威代理人，国家各项面向基层的政策，最终要靠县级政府加以贯彻落实。近几年来，随着农村问题的凸显，县级政府政策执行问题受到进一步的关注。从理论上说，国家目标、县政权行动策略与基层社会利益诉求这三者具有一致性，政策执行应该是一种单向的“授权与执行”的复制关系。然而，在执行实践中却并非如此，中央和上级的政策到了县级政府这一环节，推行起来有的便走了样，严重影响到中央和上级政府的权威和公信力，严重损害了基层社会的利益，阻碍了政策目标的实现。因此，有必要对我国县级政府政策执行过程中存在的问题进行深入分析，找出其背后的深层次原因，进而在理性化、制度化的基础上构建我国县级政府政策执行的新型模式。这是我国“统一政策，分层决策”这一决策体制的必然要求，它对推动我国政府执政能力建设，丰富我国政府理论具有一定的学术价值，同时也对于促进县域经济的发展，确保“三农”问题的最终实现具有重要的现实意义。 　　 　　一、我国县级政府政策执行中存在的问题 　　 　　（一）“自行立法”，变相执行政策。 　　“权力部门化，部门利益化，利益合法化”是当前我国大多数县级政府政策执行中存在的一个突出问题。由于中央或上级的政策到了县级政府这一执行环节，都有一个根据当地实际，转化为具体政策方案的过程。因而，一些政策执行部门就利用这一弹性空间，在政策执行过程中为了个人的利益或局部的利益，打着执行国家政策、维护国家利益的旗号，给所执行的上级政策附加一些原政策目标所没有规定的不恰当内容，表面上仍然是在执行上级政策，但这种执行效率再高，也不会实现原定的政策目标，甚至大相径庭。 　　 　　（二）隐瞒政策信息，神秘执行政策。 　　专家估计，目前我国80%的社会信息资源掌握在政府手中，但其80%处于封闭半封闭状态。且越到基层，行政的透明度就越低，“神秘行政”的倾向更加严重。很多的政策文件到县级政府就变成了“内部规定”，以此进行变通：当所执行的上级政策对自己不利时，就在执行过程中换入表面上与上级政策一致，而事实上背离上级政策精神内容的实施方案；或者根据自己的利益需求对上级政策原有的精神实质或部分内容任意进行取舍，对自己有利部分就贯彻执行，不利的内容就舍弃，致使上级的政策内容残缺不全，无法完整落到实处，甚至收到与初衷相悖的绩效。 　　 　　（三）逃避矛盾，消极执行政策。 　　对有利益的领域，争权夺利，抢着执行，而对不符合自己利益的政策或是从政策执行中得不到利益的政策，采取消极应付的态度，在执行过程中只是表面上宣传一通，而并不转化为具体的可操作性措施，缺位失语，这也是当前县级政府政策执行中普遍存在的现象。一方面是胡乱执行，以捞取部门利益和个人好处；另一方面疲于应付具体事务，或担心目标群体的抵抗，或怕私利受损等原因，抱着不求有功但求无过的思想，不愿触及矛盾，导致行动缓慢，思想犹豫，心理矛盾，对政策执行消极被动，左顾右盼。观望中央是否还有政策变动，观望中央是否动真格，观望其他执行机关的执行情况以便于模仿，观望政策执行中牵涉到自身利益问题是否可以软硬兼施等。 　　 　　二、我国县级政府政策执行问题产生的原因 　　 　　（一）“人事行政”下我国县级政府公务员来源和学历结构不合理。 　　目前，我国县级政府中公务员来源大致有几类：一是从县委机关进入行政机关的人员；二是来自乡镇党政领导的人员；三是军转干部和复退军人；四是大中专毕业生；五是从企事业单位调入的人员；六是教师。他们大多文化水平不高且没有行政经验，对政策执行的目的、意义及背景认知不足，把握不到位，常常会因为对政策理解偏差造成宣传和执行手段运用不当，影响政策执行效果；大中专毕业生应该说是这些来源中综合素质较好的群体，因为他们大都通过正式的资格录用考试进入的。但在调查中却不难看出，在目前县级政府这种带有随意性、或然性的人治式人事行政的大背景下，他们所占比例非