我国地方建立公共财政预算公众监督机制可行性剖析.docVIP

我国地方建立公共财政预算公众监督机制可行性剖析 　　摘 要 公共财政预算作为国家对公共税收运用的基本计划，是具有法律效力的技术性文件，是保证国家政治、经济各项事务正常运转的保证。由于信息不对称，地方政府与社会公众存在着会利益博弈，造成资源浪费，资金效率低下，有必要对公共财政预算作出监督。现阶段地方公共财政预算监督机制已取得很大发展，但各种监督机制都存在严重问题，未形成公众监督机制，也没有意识到其重要性，有必要对其进行可行性分析，建立有效的公众监督机制。 　　关键词 地方公共财政 预算 公众监督机制 　　中图分类号：F230 文献标识码：A 　　1我国地方公共财政监督现状 　　1.1地方人民代表大会监督主体虚位――监督流于例行监督 　　首先，地方人大缺乏监督实权。地方人民代表大会是我国最主要的预算监督主体，但是由于种种因素的限制，使得人大缺乏监督权威，流于形式。首先，我国宪法规定，人大是国家权力机关，国家行政机关与检察、司法机关由人大产生并向人大负责，受人大监督。这是一种从属关系，而不是平等关系。而在现实中，“以党代政”现象普遍存在，地方人民代表大会往往成为政府的附庸，很少就政府工作提出意见，更不用说提反对意见，在性质上沦为政府的咨询机构。在公共财政预算监督过程中，人大所发挥的作用往往遭到质疑。在预算提交人大后，一般只是走过场而已。有人就戏称地方人大在预算监督中只是“橡皮图章”，好像人大代表只会鼓掌表示通过，缺乏监督实权。其次，地方人大对预算监督流于例行监督。以我国县级公共财政预算为例。根据《预算法》规定，县级人大对本级和下级政府享有监督权，然而由于县级人大例会时间间隔较短，在市级人大会召开前，就已对本级公共财政预算方案进行讨论，但这种讨论仅仅是就计划案而谈，并没有形成正式预算；另一方面，预算过程中专业人士缺乏，讨论时间不足等，方方面面的原因使得对预算监督流于例行监督，缺乏实际意义。 　　1.2审计部门监督有待改进 　　首先，审计监督权主体定位模糊。目前我国实行的是行政审计体制，审计机关隶属于各级政府部门，属于外部监督范畴。然而在现实政治生活中，审计监督具有浓厚的内部监督色彩，这与政府内部监督――财政监察，产生角色交叉，主体定位模糊，有时便会出现监督真空。其次，行政审计体制独立性受到限制。作为政府的职能部门，审计机构在人事组织，经费拨付与行政管理方面均由本级政府部门负责，极大削弱了审计部门监督的独立性。最后，监督力度不足。地方审计机关对预算执行仅是账项审计监督。预算外的公共支出、政府负债及基础设施质量建设等未纳入监督范围；对纳入监督行列的项目，也会因审计对象不予合作、拒绝或抵制调查等行为，造成全面监督的困难，而由于监督法制不健全，被监督者也不用为此付出任何代价，审计权力在一定程度上处于虚置状态，无法取得预期监督效果。 　　1.3地方公共财政预算监督法制不健全 　　近年来，随着构建公共财政框架思路的建立，我国预算监督法律制度得到了前所未有的发展，但仍然存在较多问题，主要体现在我国当前有关预算监督的立法效力层次和权威性不高。就目前形势来看，我国最高权力机关指定的法律不多，大多是行政法规，部门规定或地方性法令法规。其中有些规定相互矛盾，甚至与国家法律不一致。例如，在地方人大监督机构设置方面，由于法律规定不明确，现有的预算监督机构全靠各地自行争取，不少地方因为地方机构编制的限制而无法设立。因此，各地预算监督机构不统一，不规范。 　　除此之外，由于预算监督后果的法律责任界定不清，而导致监督主体玩忽职守。官本位思想的存在，在很大程度上致使预算监督成为地方政府谋取利益的工具，主要依据其意愿监督，主观随意性很大。而我国的法律却没有对此进行法律责任的明确界定，只说明因政府擅自变更预算导致失衡的，只要预算执行结果不产生赤字，就无需追究相关机构和工作人员责任。我们可以看出，这种法律责任缺位和虚化，给预算监督造成了即成的困扰。 　　2建立公众参与可行性分析 　　2.1公众参与地方财政预算的效能分析 　　由前述内容可知，由于地方政府“经济人”特性，其在预算过程中总会寻求实现地方政府利益最大化，从而产生寻租、低效率，造成财政资金流失。但即使实现地方政府利益最大化，并不等同于实现公民利益最大化。为了达到利益最大化，地方政府往往并不能总会代表大多数人意愿，这就意味着政府会损害部分公众利益，不能实现帕累托最优，效率低下；另一方面，因地方保护主义盛行，局部利益往往高于集体利益。在财政预算过程中，政府会以部门利益作为决策参量，而不顾宏观利益和全局利益。公共财政立法保护每一个纳税人的利益，而其实现就需要每一个纳税参与。财政资金来自公众，公共财政预算则与公众有直接关联性。公众是地方公共财政预算监督的最权威的主体，也是具有最小成本的监督主体。