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武汉市储备土地临时利用剖析及对策 　　[摘 要] 储备土地临时利用是促进土地资源合理使用的特殊方式。基于储备土地临时利用政策背景及研究意义，分析了储备土地临时利用的内涵及特点，针对武汉市储备土地临时利用的探索??践，形成较完整的管理体系，涵盖制度规范、审批管理、合同管理、资金管理、费用标准、利用用途等。但在监督管理、计划执行、激励考核等方面仍存在不足，要完善储备土地临时利用管理，提供可操作规范，结合武汉市储备土地临时利用实践，需建立一个临时利用信息平台，强化信息管理、动态管理和计划管理，并创建长效激励机制。进而促进储备土地临时利用健康发展。 　　[关键词] 储备土地；临时利用；对策；武汉市 　　[中图分类号] F301 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）04-0042-02 　　一、储备土地临时利用政策背景及研究意义 　　土地储备制度源于香港，引进于上海，之后被全国推广，自2001年我国土地储备制度建立以来，储备土地临时利用几乎处于无法制监管的真空状态。2007年《土地储备管理办法》、2012年《关于加强土地储备和融资管理的通知》、2018年新《土地储备管理办法》等文件对储备土地供应前如何开展临时利用做出了规定，是加强储备土地资产管理，提高土地资源利用效率的指导性文件。 　　但上述办法规定从法律规则确定性程度来说，属于确定性规则，无需援引或参照其它规则来确定其内容；从法律规则内容分类来说，属于授权性规则，一般没有具体操作性。储备土地临时利用实务中还需要更细的规范性或操作性文件来指导。通过武汉市储备土地临时利用实践的探讨，结合现行规范，分析其存在的问题并提出完善储备土地临时利用管理的建议，更好地指导储备土地临时利用实践，提高土地利用效率，完善土地管理制度。 　　二、储备土地临时利用的内涵及特点 　　储备土地临时利用，是在储备土地未供应前，土地储备机构将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用并获取收益的一种行为。储备土地临时利用是促进土地资源合理使用的特殊方式，在权属、期限、建设、收益等方面有特殊性。 　　1.临时使用权。储备土地的所有权和使用权归国家所有，使用人只拥有临时使用权，权属是非正式的。 　　2.使用期限不超过两年。使用年期较短且不能影响土地供应。 　　3.地上建设受到明确制约。储备土地临时利用不能建设永久性建筑，如需搭建建（构）筑物的，应当先经城市规划行政主管部门同意。 　　4.利用方式包括出租和临时使用。出租是指储备机构将储备土地出租给他人在约定的短期时间内使用并收取一定的费用，所有权不发生转移，使用人（使用主体）发生变化。临时使用不用于出租，其所有权和使用权主体不发生变化。 　　5.储备土地临时利用可以获取收益，但不追求收益最大化。主要是实现储备土地供应前的资产价值和资源合理配置。 　　三、武汉市储备土地临时利用实践 　　储备土地临时利用避免土地闲置，发挥土地价值，增加土地收益，实现土地调控，有利于满足土地的短期需求。2008年武汉市开始探索储备土地的临时利用，形成了较完整的管理体系，涵盖制度规范、审批管理、合同管理、资金管理、费用标准、利用用途等。2015年至2017年期间，市级储备机构年均储备土地临时利用收入总额约600万元，实现每亩储备土地临时利用收入约2万元。 　　（一）制度规范 　　目前各地区越来越重视储备土地临时利用，不断实践总结，其中汕头、绍兴等城市出台了《汕头经济特区储备土地管护和临时利用办法》《加强储备土地管护利用工作的指导意见》等地方性规章。武汉市市级储备机构制定了《武汉市市区储备土地临时利用租金标准（试行）》（2012年），规定了储备土地临时利用租金标准、流程、期限、监管等内容，作为储备机构的内部工作规范，并未上升至地方性规章制度层面。 　　（二）审批管理 　　武汉市储备土地临时利用一般由使用人向储备机构提出书面申请并提供临时用地方案，经储备机构管理部门审核用途、使用期限、费用等具体方案并报储备机构专题会议审议同意后使用。目前实践中缺少一个环节，即储备土地临时利用应报同级国土资源主管部门同意。 　　（三）合同管理 　　土地储备机构应与土地使用者签订临时使用土地合同，明确土地用途、期限、经济补偿、不得修建永久性建筑物、到期地面建筑物处理及提前终止使用经济关系的处理等事宜[3]。实践中，储备土地临时利用合同管理包括合同签订和合同执行。合同签订环节，储备机构与储备土地临时利用使用人签订《储备土地临时利用合同书》，约定地块位置、面积、用途、期限、租金、履约保证金及缴纳方式、临时利用期间使用要求、退出机制以及期限届满后续期的条件等权利义务并已形成格式合同，内容完整、条款清晰；合同跟踪环节，储备机构以合同为