浅述村委会职能嬗变.docVIP

浅述村委会职能嬗变 　　摘要：处于社会转型期的村民委员会职能嬗变，不能很好地为村民群众服务，阻碍了社会主义新农村的建设和发展。本文阐述了村委会职能嬗变过程，并从立法因素、行政因素、队伍因素三方面对村委会职能嬗变进行了归因，最后提出了规范村委会职能若干措施的建议。 　　关键词：村委会 职能 新农村建设 自治 　　绪论 　　村委会作为基层群众自治性组织，是社会主义新农村建设中的重要一员。自1998年《村民委员会组织法》通过以来，村委会的职能就在法律中得到了明确和巩固，并随着社会发展不断进行变化。《村民委员会组织法》中对村民委员会的主要职能有详细的规定，概括来说，可以将其分为四个部分：一、维护公共秩序，修筑公共设施，保障公共安全；二、管理公共资源，发展公共经济；三、弘扬公共文化，开展精神文明建设活动；四、发扬公共民主，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。 　　2005年10月，社会主义新农村建设这一项重大战略性举措开始实施，村委会作为基层组织也以村民群众自治体的形态充分发挥其职能，为社会主义新农村建设添砖加瓦。近十年过去了，村委会的职能渐渐与新农村建设的要求脱节，已然不能适应农村政治经济文化的快速发展，其职能系统亟待完善。 　　一、村委会职能嬗变过程 　　据查，我国最早的村民委员会成立于1980年――广西省宜山县（现为宜州市）屏南乡的合寨村。适逢家庭承包责任制实行2周年，农民劳动积极性高涨，但苦于没有一个统一的农村组织进行引导和管理。“火车跑得快，全靠车头带。”第一个村民委员会成立以后，全国各地如雨后春笋般冒出了多个村委会，到1985年已逾百万。由于发展势头良好，为新中国的经济发展和地区稳定做出了巨大贡献，1982年通过了新宪法正式确立了村委会的法律合法地位。这段时期，村委会的职能秉承“以村民为中心”，以农业生产、基础设施建设等经济职能和公共服务职能为主。 　　1987年我国通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，村委会的“行政职能”明显加重。一是计划生育工作，因农村“人多力量大”、“传宗接代”的思想根深蒂固，计划生育工作在农村的推行十分困难；二是收取税费工作，在经济发展中农村各类税费名目繁多，层出不穷；三是组织生产工作，主要就是划分责任田，落实农业生产。这些工作之所以落在了村委会的身上，主要是因为它是最接近乡镇政府“下级”和村民“上级”的组织。这是村委会职能发展的第二个阶段――“以政府为中心”，村委会已经变成类似政府执行机构的组织。 　　第三阶段的里程碑是中国农业税费改革，特别2006年1月1日彻底废止农业税后，村委会的税费收取工作一下子减轻了很多，职能发生了转变。随着中国社会的结构性转型，国家权力开始逐步退出政治、经济、社会等领域，这种权力的分配和下放，也带来了当前行政主体多元化的趋势。①政府开始重视和提倡公共行政，村委会得以抽身“杂务”，按理说应该能够“以自我发展为中心”，在发展基层自治上大展身手，更好地为村民群众服务，但其实上村委会的职能却没有完全转变成型，仍然有部分职能重叠或杂乱，阻碍了社会主义新农村建设的进一步发展。 　　二、村委会职能嬗变归因 　　（一）法律规定紊乱，村委会职能不明 　　《村民委员会组织法》是村委会职能的重要依据，虽然已于2010年10月28日公布了修订版，但修订后的《村民委员会组织法》在内容里对村委会职能的相关规定仍然是“老一套”，多为大局性、模糊性、抽象性的规定。另外，不管是国家统一立法里的法律、行政法规、司法解释、部门规章，还是地方立法里的实施办法、地方性法规、政府规章，都对村委会的职能进行了相关规定。村委会职能立法一方面框架“辉煌”、立法分散、两极差异大，并以行政立法为主；另一方面，不同层次的立法在规定村委会职能内容时显然存在递变和落差。② 　　法律规定的重叠紊乱，会导致村委会的职能不明，使简单的职能划分变得“云里雾里”。这种“全方位、多方面”的规定，不仅使村委会与乡镇政府的职责划分不够明确，也使既无税收来源又无国家强制执行能力的村委会不堪重负，使村委会客观上难以履行职能，而且立法上又缺乏对村委会未履行职责时的法律责任的规定，使村委会的职能在主观上难以落实。③ 　　（二）行政干预过多，村委会职能异化 　　村委会作为基层自治组织，法律和政府对其要求颇多，行政干预屡见不鲜。上文提到村委会有向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议的职能，说明村委会确实具有协助乡镇政府完成行政工作的职能。但是“过犹不及”，行政工作太多，就会导致村委会职能异化，无法将工作重心放在公共服务和自身发展上。很多乡镇政府接到上级命令后，马上开始“炮制”法规规章，将任务下派到各个村委会。大至赡养老人，小至养狗遛狗，都有村委会忙碌的身影。特别是除此之外，村委会还有一项“重大任务”――开