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上海市社区青少年工作立法研究预调研报告 内容摘要 社区青少年的教育、保护、管理工作是一项关系到权益保护、社会统筹协调、科学有序管理的经常性事业，必须纳入国家法治的轨道，通过立法，做到有章可循、有法可依。本文简要回顾了开展上海市社区青少年工作立法调研的背景，对社区青少年工作立法的必要性、重要性及可行性进行了深入的分析论证，并就如何推动社区青少年工作立法调研提出了有关建议。 关键词 社区青少年工作立法调研 一、提上议程的上海市社区青少年工作立法 2003年9月，中共上海市委办公厅转发了《中共上海市委政法委员会关于构建预防和减少犯罪工作体系的意见》的通知，正式决定构建预防和减少犯罪工作体系，以从源头上预防和减少犯罪，将社区青少年工作列入本市预防和减少犯罪工作体系的三大基本构成部分之一，并确立了“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路。 为了推动上海市社区青少年工作的改革与发展，早在2003年3月，上海市委政法委、团市委、市爱心工程基金会即委托成立了“上海市社区青少年工作现状与发展研究”课题组，对上海市社区青少年工作改革进行了历时9个月的深入追踪研究。研究显示，“社区青少年的教育、保护、管理工作是一项关系到权益保护、社会统筹协调、科学有序管理的经常性事业，必须纳入国家法治的轨道，通过立法，做到有章可循、有法可依”，因而提出了《关于制定的立法建议》，并拟出了《上海市社区青少年工作条例》试写稿。 将社区青少年工作纳入法治化轨道，并不仅仅是专家学者的共识，也引起了本市立法机关的关注。市人大将“社区矫正和青少年事务管理方面的立法”列入了《上海市人大常委会五年立法规划（2003—2007年）》。2005年1月，团市委又向市人大提出了《加快立法调研，尽快出台》的议案，建议加快推动《上海市社区青少年工作条例》的调研论证，形成协调意见，尽快制定《上海市社区青少年工作条例》。 上海市社区青少年事务办公室（以下简称社区办）作为全市社区青少年工作的政府主管机构，高度重视社区青少年工作立法事宜。针对一些部门对社区青少年工作立法的必要性、可行性、立法的路径等还存在疑虑，并考虑到此项立法工作的复杂性与艰巨性，社区办在市人大常委会内司委有关领导的建议下，决定预先对立法的一些前提性问题进行研究，为正式开展立法调研做准备。 二、上海市社区青少年工作立法的必要性与紧迫性 （一）社区青少年是对社会治安稳定有着重大影响的特殊群体，同时又是青少年群体中需要予以特殊关注的弱势群体，立法是加强对社区青少年教育、管理和保护，预防青少年违法犯罪的迫切需要 游离于正式社会控制体制之外，一般处于失学、失业、失管状态，是社区青少年这一特殊青少年群体形式上的特征。也正因其游离于正式社会控制体制之外，社区青少年群体对于社会治安稳定有着较大影响，被形象地称为犯罪的“后备军”。从社会青年、待业青年、闲散青少年，再到社区青少年，建国50余年来对这一特殊群体称呼的变迁反映出我国长期以来没有形成规范、稳定和科学的社区青少年管理模式。作为一个庞大的群体，社区青少年长期被认为是社会治安稳定的潜在威胁。另一方面，社区青少年又属于处于失学、失业状态的社会弱势群体，缺乏必要的社会竞争力，处于社会的边缘状态，他们的合法权益容易受到侵害。由于社会治安稳定往往被视为首要目的，因此在管理、教育过程中，社区青少年的权益容易被忽视和侵犯，这是我国对社区青少年管理过程中的教训之一。因此，立法既是加强社区青少年教育、管理的需要，也是加强对社区青少年保护，预防青少年违法犯罪的迫切需要。 （二）上海市社区青少年工作的产生与发展，走的是“政府推动型”道路，缺乏深厚的制度背景与文化背景，急需以法律的形式保障其持续、健康和稳定发展 上海市社区青少年工作体系的构建，是对建国50余年来正反两方面社区青少年工作经验与教训的吸收、总结，是建立在观念更新基础上的一种体制创新，也是新时期建立社会治安和谐长效机制的客观需要，契合国际社会社区青少年工作发展的趋势。但是，上海市社区青少年工作体系的构建，与市委、市政府领导的高度重视密不可分，其产生与发展均明显走的是“政府推动型”道路，这与发达国家和地区社区青少年工作的产生、发展与成熟遵循“自然演进型”路径有着明显的区别。尽管“政府推动型”发展道路，具有吸收发达国家和地区先进经验，快速推动社区青少年工作向前发展的优势，但是它缺乏发达国家和地区“自然演进型”发展过程所形成的深厚制度背景与文化背景。尽管领导重视与政策支持会在特定时期内对社区青少年工作的发展起到极大的推动作用，但是要保障上海市社区青少年工作能够按照制度设计的初衷，持续、健康、稳定的发展，惟有以法律的形式予以规范和保障，走向法治化的发展道路。只有这样才能保障社区青少年工作不至于在实践中“变样走型”，不至于随着领导人注意力的转移而弱化，走