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社会救助财政投入机制剖析 　　[摘 要]随着经济转轨和社会转型的深化，辽宁的城乡贫困问题表现突出，社会救助制度逐渐成为保障全省贫困人口基本生活的一项不可或缺的政策内容。然而，在辽宁社会救助全面推进的过程中，城乡二元化制度模式引发的一系列问题制约了制度的进一步发展，如救助体系的城乡分立、救助标准的城乡有别、救助资金的城乡不均等。其中，如何完善辽宁社会救助财政投入机制的重要议题亟待破解，对此，给出了相应的对策建议。 　　[关键词]社会救助；城乡低保；财政投入机制；省管县 　　[中图分类号]F812.2；C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2012）11-0062-04 　　一、问题的提出 　　辽宁作为老工业大省，在其社会转型和经济转轨过程中，社会救助制度的社会、经济功能被不断强化。尤其是20世纪90年代以来，国企改制造成的城市失业问题以及由此产生的城市新贫困问题日益严峻，传统社会救济无力应对新的贫困形势，进而使得以城乡最低生活保障制度（以下简称城乡“低保”）为核心的制度化的社会救助成为新的政策选择。然而，与“长三角”、“珠三角”等地区中心城市带动周边乡村发展的情况不同，发达的城市经济与落后的乡村经济并存的现象在辽宁表现得非常突出，其根源在于，长期以来，资源工业是辽宁的经济支柱，农村经济相对得不到重视与发展，加之以国有大中型企业和重化工业为主的城市产业结构与周围乡村产业无法实现有效对接，造成辽宁城乡居民的收入和生活水平差距悬殊。在此背景下，辽宁的社会救助制度也显现出“城乡二元化”特征，主要体现为救助体系的城乡分立、救助标准的城乡有别、救助资金的城乡不均等。当前，辽宁的综合型社会救助体系虽已基本建立，但其总体水平仍滞后于经济和社会的发展所需，例如，辽宁的城乡低保在多年实践的基础上逐渐形成了框架性的财政分担与转移支付机制，而一些专项救助尚属初步开展，对其财政投入还未纳入预算管理，资金总量小、来源不稳定的状况极大减弱了专项救助的制度实效。在全面推进制度建设的过程中，如何健全与完善辽宁社会救助的财政投入机制显得尤为重要，对此类问题进行深入分析与积极应对，不仅有利于加快辽宁的民生建设步伐，也有利于进一步明晰社会救助的政府责任，从而找准完善辽宁城乡社会救助制度的关键所在，本选题的研究意义正基于此。 　　二、辽宁社会救助制度的实施现状 　　2011年5月召开的“第二届中国社会救助研讨会”上，民政部副部长罗平飞指出，当前我国已基本建立起以城乡低保、农村五保、灾害救助为基础，以医疗、住房、教育、流浪人员救助等专项救助为辅助，以临时救助和慈善活动为补充，并与经济社会发展水平相适应的新型社会救助体系框架。辽宁作为东北老工业基地，在国企改制催生大规模下岗失业群体的压力之下，属于较早通过城乡低保的制度实践和相应社会救助的改革探索来缓解贫困问题的省份之一。发展至今，辽宁基本形成了如上所述的能够覆盖各类型贫困群体的城乡社会救助网络。然而，辽宁社会救助体系城乡分立的弊病日益加深，低保制度在城乡之间的覆盖率、救助标准、财政投入等方面均存在较大差异，部分农村地区尤其是辽西北的贫困村镇，一些专项救助和优惠政策甚至名存实无，此类问题严重损害了社会救助彰显公平的制度初衷。如表1所示，随着辽宁城市社会救助项目的逐渐增多和多元方式之下救助效果的不断提升，城市低保人数在近年有所减少，同时，农村低保人数随政策力度的加大逐年增加，但就低保覆盖率而言，城乡差距却仍未消除。此外，如图1所示，从2006到2011年，辽宁城乡人均收入都呈现出逐年增长的态势，但城乡居民的人均收入始终存在较大差距，2011年辽宁城镇居民人均可支配收入为20467元，农村居民人均纯收入只有8297元，前者是后者的2.47倍。与此同时，2011年辽宁城市低保月人均标准和月人均补助水平分别为360元和238元，而农村低保年人均标准和年人均补助水平只有1970元和1119元，城乡救助标准的差异显著。由此可见，辽宁社会救助制度的“城乡二元化”特征表现明显，相比于城市，农村享有的社会救助资源无论在资金投入还是开展方式等方面均占劣势，抛开城乡之间的先天差距不论，最重要的原因就在于辽宁社会救助的财政投入机制还存在诸多缺陷，只有由此入手，才能找准问题的突破点。 　　三、辽宁社会救助财政投入机制的概况及完善对策 　　（一）辽宁社会救助财政投入机制的概况 　　改革开放30多年来，辽宁的财政体制也经历了一个逐步发展的过程，这对于保障全省经济的平稳运行、缩小省内各地之间的发展差距以及弥补市场失灵都起到了极大的推动作用。当前，进一步完善健全公共财政体系成为辽宁财政体制改革的重要目标，其内容涉及到转变政府职能、优化税收政策、加强预算管理等各个领域的全方位改革。其中，如何对辽宁城乡社会救助的资金预算管理体系、财