俄罗斯防救灾体系.docVIP

俄罗斯的防救灾体系 　　作为世界上灾害事故频发的国家之一，俄罗斯对于本国的灾害响应工作十分重视。俄罗斯不断加强俄罗斯联邦紧急状态预防和响应统一国家体系（UEPRSS）和俄联邦民防、应急与减灾部（EMERCOM）的发展整合，规范应急响应的制度和程序，努力打造及时、正确的灾害管理体系。 　　 　　一、俄罗斯灾害现状分析 　　 　　俄罗斯是世界上灾害事故频发的国家之一。俄罗斯所受自然灾害类型大多为地震、低温（冰冻）、洪水、传染病、雪崩及森林大火等，另外在人为灾害则以交通运输伤亡、工业意外伤亡等为主，如矿井事故、森林大火、核泄漏事故等。2005年，俄境内仅火灾就发生了22万多起，造成1.8万多人死亡。 2005年５月，莫斯科发生大面积停电事故，造成城市部分地区工业生产、商业活动和交通事故陷入瘫痪。俄紧急情况部在向媒体发布权威消息的同时，还与电力、交通等部门密切配合保障尽快恢复电力供应，把停电事故造成的影响降到最低。2005年12月，俄彼尔姆边疆区一游泳馆发生顶棚坍塌事故，造成14人死亡，多人受伤。 　　国际灾害资料库针对俄罗斯因自然灾害及人为灾害（该统计不含恐怖事件）前十项重大人员伤亡与影响进行统计，如表１： 　　 　　 　　二、俄罗斯灾害现救援制度 　　 　　1、相关法令制度的建立 　　随着法律法规多元化的发展，应急处理和防救灾的整合行动，已成为俄制定法律法规的特别分支，且逐渐地变成政府立法的特性，而这些整合性法律法规明确指出俄罗斯政府与地区立法方向。另一方面，在国际法律法规和基本原则的基础下，俄防救灾行动也包含了此原则的一致性和统一性的特性法律法规。不同于其他已实行紧急危机处理政策多年的西方国家，俄除遵循既有的应急管理政策特例外，也不断开展新的活动，例如增加灾害应急多元性及整合性，以加强联邦政府化和中央化，并且俄提出应急管理责任分享制，让国家和地方共同担负责任，当然这也根据地方社会经济政策有所差别。 　　俄罗斯各项法案的提出，目的是为了要进行应急管理政策架构、原理和方向的整合。首先，是1994年所成立的俄罗斯《联邦应急法》。它特别指出提供人民生命、健康与财产权的保障，即使当俄罗斯总理宣布紧急状态时，宪法会为了确保人民的安全而限制他们某些权力和自由，但这些规定都是要使救灾计划得以施行的主要宗旨。此外，早在1992年，所立的《安全法》（Security Act）则是为救灾处理，而专门设计并规定防御和安全两大系统，而在安全法的第10条中，也区分国家安全系统的权限，划分立法、司法与行政的权力。此条款区分了联邦管理机构和区域性管理机构。而在第12条也建立了基本的控制方式，来确保国家安全与安全政策的进一步完善。此后，政府也相继补充某些条规。 　　整体上来看，俄罗斯联邦应急法和灾害法规在制定上，也存在规划不够详尽；容易忽视紧急事件的前因后果，无法察觉危险源对社会和环境所造成的影响；忽略了社区对此紧急冲击所作的回应等问题。在过去的10-15年间，学者不断批评诸如此类的法律不足，并强调应进行社会性的调整，更重要的是使法规能在实务方面派上用场，并且要借鉴美国和加拿大的经验，来改进俄罗斯现行的国际应急法规和管理模式。 　　还有，俄罗斯的《特例法》（Specific Acts）是为俄罗斯紧急事件和灾害处理的方案，其处理模式可分为两大类：一是应急管理特别法；二是灾害处理特别法。且在这套法案中，详细规定某些特殊紧急事件的应急处理与应急管理机构的功能。 　　以全国性立法方面来看，俄罗斯注意借鉴学习国际间在重要紧急灾害事件处理的立法经验，尤其是在处理危险品所引发的意外。因欧盟制定的塞维梭一号指令（Seveso Ⅰ Directive）与塞维梭二号（Seveso Ⅱ Directive）指令的前车之鉴，发现一旦有效立法与执法，就能在10年内降低国家内部7到10倍的意外风险。因此，俄紧急灾害法正朝着两大方向进行大的改变。其中之一就是以减低风险为目标的新法案的发展。这个法案主要处理新出现的伤害性力量和物质（危险的原料也包括在内）。此外，新的立法规则也开始实施应对现有各种紧急灾害。另外一个立法的改变方向是使各种专门的现存法案件能和谐一致。因为对现存发案、条例和指令的修补和建议，可以使责任归属更清楚，并且在灾害处理时，让协调的主管机关明白主要救助内容。因而，这两个应急管理政策的方向在实务上是紧密相关的。 　　2、救灾组织及机构 　　1986年发生切尔诺贝利核电站事故后，苏联在民防政策上做出了的重大调整。1989年，前苏联政府成立了“国家紧急事务委员会”。之后，这个委员会被移交到俄罗斯政府部门，并改名为“俄联邦民防、应急与减灾部”（Ministry of Russian Federation for Civil Defense, Eme