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公共管理视域下成人教育治理中政府失灵探析 　　 摘 要：公共选择理论的“政府失灵”观点凸显了我国成人教育公共治理中的难题，主要表现为成人教育公共治理决策机制不完善，成人教育供给效率不高，这是由成人教育整体在国民教育体系中被弱化和边缘化，社会发展规划指标体系不科学，经费投入不足等因素造成的，要破解这些难题，必须突出政府在成人教育公共治理中的服务功能，完善政府在成人教育公共治理中的投入机制。 　　 关键词：政府；成人教育；公共治理；管理失灵 　　 作者简介：杨丹宇（1968－）女，广东龙川人，东莞理工学院成人教育学院办公室主任，助理研究员，主要从事成人教育管理研究。 　　 基金项目：全国教育科学“十一五”规划2009年度教育部重点课题“经济危机背景下我国经济发达地区成人教育发展研究――以东莞市成人教育发展为例”，项目编号：GKA095007，主持人：段雄春 　　 中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2012）01-0034-03 　　 　　 成人教育发展的可持续性，依赖于整个系统的有效协调的组合、运转，加强对成人教育的治理就是一个很有效的促进成人教育可持续发展的手段。而治理的有效性取决于治理机制的合理性、协调性等多方面因素。在成人教育治理体系中，学校作为成人教育治理的责任主体，是治理效果能否提高的主要责任主体，但同时，政府在这个过程中也有着不可推卸的责任。政府应建立和完善必要的治理机制，以促进成人教育在可持续的发展过程中建立起主动提高治理效果的“自适应性调节机制”，共同保证和提高成人教育的可持续发展。然而，反观我国成人教育治理的现实，我们发现政府在成人教育治理的过程中存在种种“失灵”现象。深入分析这些问题及其成因，对于政府完善成人教育治理机制，建立服务型成人教育治理体系，充分发挥政府在成人教育发展过程中的公共治理功能具有重要意义。 　　 一、成人教育公共治理中的政府失灵 　　 现代公共管理流派中的公共选择理论学派用“政府失灵”来概括政府管理行为失当问题。所谓政府失灵（government failure），是指政府公共部门在提供社会服务时由于浪费和滥用资源导致的公共支出规模过大或者效率低下，从而使得个人对社会服务的需求得不到很好满足的供给无效或低效状态。“公共选择学派之父”美国的布坎南(J.M.Buchanan)认为政府失灵的主要表现形式有三种：一是政府政策的低效率(即执行的政策不能确保资源的最佳配置)，二是政府工作机构的低效率，三是政府的寻租活动。按照公共选择学派的观点，公共选择是通过集体行动和政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量的行为过程，是一种非市场选择的资源配置形式，其实施者主要是政府部门，所以也是政府选择的过程。[1] 　　 公共选择学派以“经济人”假设①为基础，分析了在公共管理中经济人的行为影响、决定和支配集体行为(特别是公共选择)的方式。正是基于这种人性假设，公共选择学派认为，在进行经济决策和政治决策时，政府的行为不可避免地会受到“经济人”的影响而带上“经济人”的特征，在某些情况之下，政府并非总是以集体利益或公众利益为目标，也有可能为了追求政府成员所组成的利益集团自身的利益而置公众利益于不顾。也正因为如此，公共选择学派认为经济人的特性是产生政府失灵的根本原因，而公共选择过程中缺乏竞争压力、缺少降低成本的激励机制、监督信息不完备等也是导致政府失灵产生的重要原因。 　　 对我国成人教育而言，公共选择学派的政府失灵观点使我们清醒地认识到政府在治理成人教育这种公共产品的过程中，它可能面临的公共治理难题和存在的局限性。因为“公共选择理论以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念。……在这里，有关政府及统治者的行为的浪漫的、虚幻的观点已经被有关政府能做什么，应该做什么的充满怀疑的观点所替代。”[2]所以，客观分析认识政府在我国成人教育公共治理领域存在的问题，建立服务型成人教育治理体系，才能避免政府在成人教育公共治理中所出现的政府失灵问题。 　　 二、成人教育公共治理中政府失灵的表现 　　 由于我国现行成人教育的供给大多数是基于政府教育部门的公共选择而进行的，其决定了成人教育的需求、产量和形式，在这个非市场选择的成人教育资源配置过程中，政府教育部门对服务的忽视所导致的管理失灵正在制约着成人教育公共治理的质量和水平。 　　 (一)成人教育公共治理决策机制不完善 　　 美国教授梅格纳德?德赛(Meghnad Desai)指出：美国的萨缪尔森(Paul A Samuelson)提出公共产品的二分法存在假设上的不足，即他反对萨缪尔森所认为的假定消费者团体拥有一种运行良好的、正式的政府结构，政府可以通过某种渠道揣测出人们对公共产品的偏好。但是，现在的研究者