代建制在我国政府农业投资项目管理中应用和完善.docVIP

代建制在我国政府农业投资项目管理中的应用和完善 　　[提要]我国现有的政府农业投资项目治理存在以下四个方面的不足，即投资渠道分散和重复投资；投资缺位和投资错位；项目建设投资与财政事业费的安排分属不同部门而形不成合力；投资决策机制和项目监管机制不完善问题。与此同时，新农村建设每一年需要大量的政府农业投资项目，为了完善政府农业投资项目的治理，本文提出应从以下两个方面着手，即改革和完善农业投资管理体制和整合投资；完善决策程序和机制，加强投资项目监管，提高投资效率和效能。 　　[关键词]农业投资；项目治理；代建制 　　 　　一、引言 　　 　　“十一五”规划中提出了建设社会主义新农村的国家发展战略，要求建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新型农村。为了实现这一目标，“十一五”期间需要“大力发展农村公共事业”，在农村进行“六通、五改、两建”，落实农村公共产品提供。国家发改委产业发展经济研究所所长马晓河专家预测，要实现这一目标，“政府需要出钱”，政府需要为每位农民出资3000元，按照9.4亿农民计算，在接下来的十几年时间里，需要近3万亿人民币的投入。 　　由此可以看出，我国政府投入在新农村建设上的公共项目资金在未来十几年将会呈现大幅度增长，对这一资金的有效管理，将会关系到政府资金利用的效率问题，关系到“十一五”期间新农村建设的战略目标能否顺利推进与实现。 　　 　　二、我国政府农业投资管理的现状 　　 　　我国政府农业投资管理水平和效率虽然近几年有了快速提高，但是投资效果还存在一些不尽人意之处。从下表我国农业基本建设支出与全国有效灌溉面积增长趋势的对比数据可以看出，农业基本建设支出的增长速度远远高于有效灌溉面积的增长速度。 　　分析以上结果的诱导因素，本文认为存在以下几点原因： 　　 　　(一)投资渠道分散与重复投资并存 　　由于体制分割的原因，目前农业投资的状况是渠道和来源很多，如计划、财政、科技、农业、水利、林业，等等。投资的多部门管理以及投资在部门(或系统)内运行，导致相互之间缺乏统一协调的有机配合，致使重复投资和分散投资现象同时存在，一方面重复投资造成浪费，另一方面投资分散与不配套，致使形不成合力。目前政府农业投资渠道比较多，其中涉及建设性财政拨款投入的就有农业基本建设投资(含国债资金)、农业综合开发资金、扶贫以工代赈资金、专项财政扶贫资金和财政部门直接安排支援农村生产、扶持农业产业化、农村小型公益设施建设资金等建设性资金。由于这些不同渠道的投资分属不同的部门管理，存在着多头审批和条块分割、相互之间协调不够，这些不仅造成资源分散、难以形成合力，而且在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面不同程度地存在重复建设问题。 　　 　　(二)投资缺位与投资错位并存 　　由于投资渠道分散，导致各部门之间的事权界定不清，甚至习惯于计划经济和行政管理体制的思维定式。投资缺位和错位，实质上是管理理念的问题，管理理念上的偏差，导致了行为后果的失当。 　　 　　 　　(三)项目建设投资与财政事业费的安排分属不同部门 　　按照我国现有的管理体制，政府农业投资财政资金分为固定资产投入和财政事业费投入，由于二者分属于计划和财政两个不同的部门管理，部门之间缺乏有效的沟通，固定资产投资和事业费投入往往不同步。由于资金使用管理办法不同，二者之间不可替代和串用，其结果往往出现要么设备配备一流，人才不足，不出成果，要么人才济济，但设施设备落后，还是出不了应有的成果。体制分割，缺乏有机配合，致使农业投资效益难以充分有效地发挥。 　　 　　(四)投资决策机制与项目监管机制不完善并存 　　从目前我国农业投资项目决策的程序和环节来看，实行科学决策、民主决策、依法决策的有效机制尚未完全建立，尤其是重大投资项目决策的纠错纠偏机制、决策问责机制等还都处于探索阶段，投资项目决策环节出现的问题，无人负责。目前投资项目决策、执行及监管三大职能之间缺乏相互的制约和合理的分工，给各种违规违纪行为留有可乘之机。 　　由于重复投资和分散投资共存、投资缺位和投资错位交互、财政事业费与项目建设投资的安排形不成合力、项目决策和项目管理不完善等问题，最终造成一个结果，即农业投资效益不高。因此，加强和完善农业投资管理，对农业投资管理体制进行创新，有利于提高农业投资项目的效率和收益，有利于推进农村公共产品项目治理，有利于建设社会主义新农村。 　　 　　三、问题的解决 　　 　　2004年7月16日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)，该《决定》在完善政府投资体制，规范政府投资行为方面给出了六大方面的要点，即：合理界定政府投资范围；健全政府投资项目决策机制；规范政府投资资金管理；简化和规范政府