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代表去官化人大制度权力制约机制的内在要求 　　人大制度研究 　　 人大代表官僚化现象不仅消解了人大及人大代表对其他国家机关的监督力度,而且人大代表的官僚化也破坏了选举的合法性和正当性,人大代表去官化势在必行。但人大代表去官化不能操之过急,应在保持人大工作稳定性的前提下,逐步推行。 　　 　　 人民代表大会制度中,人民是国家的主人,人民与行使国家权力的国家机关的关系是一种委任关系。国家权力属于人民,具体表现为国家权力属于人民代表大会。人大代表接受人民委托,通过人民代表大会行使国家权力。因此,人民代表大会作为人民的代表者在国家机构体系中具有特殊的地位和作用。其中最为重要的作用就是对其他国家机关负有监督和制约职能。这种监督和制约既是保障其他国家机关,依照人民意愿(人民代表大会的决策和立法)行使职权的前提条件,也是保障国家权力属于人民的直接体现。基于人大监督和制约职能有效实现的需要,避免出现对监督权行使的掣肘现象,甚至出现自己监督自己的问题,人民代表大会中的组成人员,即各级人大代表必须超然于受人大监督的其他国家机关。人大代表与其他国家机关任职的“回避”或“避让”是人民代表大会制度的固有内涵。因此,人大代表中国家机关领导干部的数量不是占多大比例的问题,而是该有不该有的问题。 　　 　　 一、人大代表官僚化对人大监督机制的消解 　　 　　 早在上世纪90年代初,人大代表中领导干部比例过高问题就受到了各级人大和社会的广泛关注。山东省1993年、1998年、2003年人大代表选举的总结报告中,都提到了人大代表中领导干部比例过高的问题[1]。但直到现在,这个问题不仅不见改变,反而愈演愈烈。 　　 山东省第十届人大代表中,代表总数为909名,其中,按干部界别当选的有342名,占全部代表总数的37.6%。在按工人界别当选的188名代表中,有厂长、书记、局长、董事长、总经理、总裁、首席执行官等身份头衔的有168名,占工人代表总数的89%,占全部代表总数的18%,其中相当多数都是县处级甚至厅局级领导干部。如果再将分散在知识分子、民主党派及无党派爱国人士等界别中的干部代表统算在内,各级领导干部在代表中的数量相当可观,远远超出了代表总数的一半以上。这个现象在全国各地普遍存在。在2003年的人大代表的换届选举中,西部某省将所有县(市、区)委书记和县(市、区)长全部安排为省人大代表,致使该省当届人大代表中的干部代表比例高达80%。在设区的市及县级人大代表中,这种现象也普遍存在。如,在1998年广东省某市人大代表的选举中,当选代表中的县、乡(镇)、村领导干部(不包括村办企业的负责人)共计有252人,占代表总数的78.5%;而在河北某市,更高达85.6%[2]。 　　 全国人大代表中,领导干部比例过高的问题同样存在。第九届和第十届全国人大代表中,以干部界别当选的代表各占33.2%和32.44%[3]。如果再加上妇女代表、民主党派代表、知识分子代表等界别中的领导干部,全国人大代表中的干部比例不低于50%[4]。 　　 上述资料表明,在我国各级人大代表中,受人大监督的其他国家机关领导干部不仅充当了人大代表,而且数量可观。人大代表官僚化已然形成。而人大代表官僚化的直接后果就是对人大监督职能的消解。 　　 依照我国宪法和地方组织法的规定,各级人大对其产生的“一府两院”依法行使监督权。具体讲,全国人大有权监督宪法的实施,有权对其产生的国务院领导人员,包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和国务院秘书长等实施监督;有权审查和批准国民经济和社会发展计划以及财政预算及其执行情况的报告;有权撤销或改变国务院不适当的决定命令;有权监督和保障司法机关依法独立行使职权。地方各级人大在该地区内依法行使本级地方国家权力,享有对其产生的“一府两院”的执法行为、人事任免行为、财政预决算、制定行政规章和规范性文件行为等监督权。 　　 各级人大的常设机关――人大常委会,拥有对本级政府日常监督权,包括对政府法制的监督和“一府两院”工作的监督。专门委员会根据人大常委会的工作需要协助人大及其常委会行使专项或专业化的检查监督权。 　　 人大代表受人民群众的委托,组成各级人民代表大会,通过会议的形式,充当人民的代言人,表达人民的意志,直接行使国家权力。根据代表法的规定,人大代表在人大开会期间,有权针对“一府两院”的工作提出建议、批评和意见,有权提出人事罢免案,有权提出质询案和进行询问;在自己参加的生产、工作和社会活动中,听取和反映人民群众的意见和要求;人大代表还可以按照本级人大常委会的统一安排,对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察,也可以持代表证就地进行视察。代表视察时,可以向被视察单位提出建议、批评和意见。在统一安排的视察活动中,代表还可以约见被视