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后税改时期乡镇公共财政影响及对策分析 　　摘要：后税改时期的农民负担确实大幅度地减轻了，但对农业为主的经济不发达的乡镇财政却产生了很大的影响，主要表现在：一是农村义务教育的经费存在缺口；二是农村基层政权的运转出现困难。农村税费改革以后使得乡镇财政困境进一步“显性化”，由于乡镇可用财力短缺进而影响到乡镇组织的正常运转。农村最基本的公共服务事业资金缺乏，乡镇财政承担的巨额债务消化困难。乡镇处于困境的深层次原因是现行的分税制体制的不完善，乡镇财政体制不合理，乡镇机构臃肿，财政转移支付制度不完善等。因此，必须大力发展乡镇经济，培植新的税源，增加乡镇财政收入，积极推进乡镇行政管理体制改革，转变乡镇政府职能，改革乡镇财政管理体制改革，加大财政转移支付力度，保障农村公共物品的必要供给。同时采取积极有效的措施化解乡村债务等。 　　关键词：税费改革； 乡镇财政； 问题； 对策 　　中图分类号：F320.2 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544（2009）02-0176-03 　　 　　在我国农村社会发展的现代化过程中，一个引人瞩目的现象是：政府自上而下地开展农村税费改革，揭开了农村政治体制改革的序幕。在2006年我国农民彻底和“皇粮国税”告别。十七届三中全会又出台政策进一步允许农民以多种形式流转土地承包经营权。农村税费改革是我国农村继实行土地改革、家庭联产承包责任制之后的又一次重大制度变革，农村税费改革切实减轻了农民负担，但对乡镇基层财政的正常运转是一个极大的挑战。[1]笔者认为，农村税费改革不仅仅是农村分配关系和经济利益的调整，更是国家在基层政权增强合法性基础和统治权威的一种努力和尝试。然而现今乡镇财政困难已经严重影响了基层政权的顺利运转和农村社会事业的发展，已成为影响农村政治和社会稳定的重要因素。本文试图深入探讨在这一形势之下乡镇公共财政建设的问题。 　　 　　一、 农村税费改革以后乡镇财政的困境及其表现 　　（一） 乡镇组织的运转困难度加大 　　税费改革取消了“三提五统”和“两工”，取消了农业特产税，农业税在2006年全面取消。这样，农村税费改革一方面在使农民负担大大减轻的同时另一方面也使乡镇财政收入大幅减少，收支矛盾非常突出。经济发展不快是乡镇财政困难的根本原因。目前，我国很多乡镇经济仍然停留在以农业为主的自然经济发展水平上，乡镇财政收入的大部分来自农业，第二、三产业提供的税收很少，财源结构单一的问题十分突出。[2]首先，财政开支压力大。转业干部和退伍军人等的政策性安置，使得乡镇人员迅速增加，给政府和部门造成人员的新的膨胀;其次，乡镇承担了对乡村教育基础设施的绝大部分的投入，给财政增加了新的负担；[3]再次，农村税费改革进一步剥夺了乡镇政府的自主性，使得乡镇政府的事权和所需的财权不平衡。现代国家的建构中出现的日益庞大的国家体系与弱小的农业财政的矛盾，使得传统的农业财政无法支撑一个现代国家体系。 　　（二） 乡镇债务化解难度加大 　　农村税费改革后，断了乡镇政府的税外收费的路子，意味着乡镇政府不能再靠各种收费和摊派维持自身的开支和公益支出，财政压力迫使基层政府大规模举债，乡镇负债已成为当前严重影响乡镇财政建设的一个十分突出的问题。在较长时期内，将呈现出“还债财政”的特点。从乡镇政府债务形成的原因不难看出，乡镇政府债务中，一些是由于执行和落实中央有关政策，而中央没有给予乡镇应有的财政支持而形成的，有些是因为地方经济发展和社会公益事业快速发展需要而形成的，还有一些是由于中央和乡镇政府在公共品供给职能上，乡镇政府承担了本应由中央政府承担的职能形成的。种种不良债务使乡镇财政背上了沉重的包袱。[4] 　　（三） 乡镇社会公益事业发展减速 　　税费改革后的财政困境在一定程度上降低了乡镇政府供给公共产品的能力，加上我国尚未建立起公共财政体制，财政资源配置倾向于城市和工业，乡镇政府提供公共产品和公共服务的能力本来就很薄弱，特别随着农村税费改革的推进，乡镇财政的收支矛盾更加突出。有些乡镇在“保工资”、“保吃饭”都很困难的情况下，几乎完全丧失了为本地区农民提供公共产品和公共服务的能力。税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入，上级财政的支付量与各项基础设施建设所需资金相去甚远，修建道路、农村水利设施建设、环境和土地治理方面的支出缺口很大。 　　 　　二、 造成当前我国乡镇财政困难的原因分析 　　（一） 乡镇经济基础比较差 　　由于没有支撑能力较强的企业， 已有的乡镇企业近两年又进入发展低谷， 新增的个体私营经济尚未能充分发挥效益， 第三产业发展缓慢，这些问题在我国中西部地区显得尤其明显， 这些都影响了乡镇财政收入目标的实现。同时由于近年来农村金融体制缺陷导致农村资金供需矛盾突出， 农产品的市场流通体制适应市场化的能力差，