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后税费时代乡村治理困境 　　[摘要]乡村治理是一个重大而紧迫的农村现代化课题。随着农村后税费时代的到来，新的乡村治理问题也开始出现。转型期的中国农民迫切需要基层政府履行其公共服务、经济发展等方面的职责。但从收粮催款中解放出来的乡镇政府却陷入了职能转换迟缓、公共产品供给艰难、粮食安全生产危机的困境，这些困境也进一步使乡镇政权面临新的政治合法性危机。 　　[关键词]后税费时代；乡村治理；政治合法性 　　[中图分类号]F320.3　[文献标识码]A　[文章编号]1009－2234(2009)03－0100－02 　　 　　中国的核心问题是农民问题。在治理理念席卷全球的当代，中国治理问题的焦点就相应地转移成乡村治理的问题。农村税费改革的实行，农村迎来了农业免税的“后税费时代”。虽然取消农业税意在打破既有腐败的乡村利益共同体，走出乡村治理的困境，但在如今的“后税费时代”，乡村治理依然面临着种种现实困境。 　　 　　一、乡镇政府职能转换迟缓 　　 　　税费改革通过取消税费和加强政府间转移支付来实现乡镇政府的公共管理和公共服务职能，力图将国家――农民的“汲取型”关系转变为一种“服务型”关系，这就为乡镇政府的职能转变指明了方向。在取消农业税之后，乡镇政府应该从原来的“收粮催款”政府转变成为民服务的政府。但是在取消农业税三年后的今天，乡镇政府的这种职能转换并不是那么理想。据吴理财在安徽、湖北、重庆等地的调查表明，大部分的被访者反映乡镇政府“工作作风老一套，行政命令多”、“乡镇政府的公共服务能力差”、“乡镇政府职能没有转变”。究其原因，可以用“无心无力”这四个字来概括。 　　 　　(一)所谓“无心”也就是乡村干部的管理理念陈旧，不愿主动去进行这种职能的转变 　　在农村税费改革实施之前，收粮收款是乡村干部的一项主要工作，或者说60％以上的精力都放在税费和实物的征缴上。因此，乡村干部的所有的工作定式和思维方法，也都习惯于围绕着如何在规定的时间，足额完成当年的税费和实物的征收工作。在这个过程中，虽然有征收工作的艰难，但很多乡村干部还是满足于自己征收工作中所树立的权威形象。而农业税取消后，虽然使乡村干部从单一繁琐的收粮收钱中解脱出来，但同时也使他们感到手中的权力没了，自身的价值不大了。思想是行动的先导，这种错误认识必然会对乡镇职能转变造成阻力、带来负面影响。 　　 　　(二)所谓“无力”主要有两方面的情况 　　其一是乡镇政府的财政危机使其无力为农民服务。废除农业税后，绝大多数农村乡镇政府，尤其是中西部农村乡镇政府，面临最大的困境就是严重的财政危机。据国家统计局农调队测算的数据显示，在农村税费改革前，全国乡镇一级每年大约需要3700亿元才能维持合法生存，即使按总支出的70％计算，每年至少也需要经费支出2590亿元。但在近几年的农村税费改革过程中，中央财政转移支付资金仅为1643亿元(其中2001年为33亿元，2002年为245亿元，2003年为305亿元，2004年为396亿元，2005年为664亿元)，如果加上地方政府财政转移支付资金，平均每年经费来源只有750亿元左右，收支相抵后仍相差1840亿元。在这种情况下，乡镇政府很难去为农民提供各种服务。其二是乡村干部自身的能力有限。首先是乡镇干部的知识水平有限，乡镇干部队伍中真正懂管理、熟悉农业科技知识的复合型干部并不多，少数乡镇干部连一些常见的农产品优良品种和普通的农业常识都不懂；其次是乡村干部的来源杂。乡镇干部从编制性质上分有行政干部、事业干部、企业干部、招聘干部等；从开支渠道上分有行政经费、事业经费、专项拨款、乡镇自支；从人员身份上分有国家干部、企业职工、合同工、聘用人员等五花八门，造成各类人员之间的矛盾。部分村级组织则出现大族大姓一统天下、近亲繁殖、后备干部素质不硬等不良现象。对于这样一个有待进一步完善结构和提高素质的乡村干部队伍，其职能转换的无能为力也就不难理解了。 　　 　　二、乡村公共事业建设艰难 　　 　　取消农业税在一定程度上减轻了农民的负担，但农民的需求仍然还有很多，其中最盼望的还是搞好农田水利工程建设，完善排灌体系；搞好水土流失综合治理，防治耕地污染和水污染，提高农业抵御自然灾害的能力；搞好乡、村道路建设，提升运输条件，筑造致富之路等这些公共产品的建设。而取消农业税后乡镇财政捉襟见肘，集体经济的衰落导致村级组织入不敷出，再加上乡村组织的巨额历史负债，农村公共事业的发展势必受到很大的影响。针对这种情况，上级出台了加大转移支付的惠农政策和“一事一议”原则，但从近几年的农村公共事业发展状况看，这两种办法的实施都存在着很大问题。 　　 　　(一)转移支付难到住 　　农业税取消以后，虽然中央财政加大了对地方财政转移支付的力度，但由于我国乡镇一级政府处在