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关于政策在建设现代法制国家中地位和作用问题思考 　　 [摘要] 提出政治主张或政策建议是政党的职能和权限，而制定、颁布、实行国家政策是国家政权机关的职能权力和义务。只有从理论和法制规则上把党和国家的职责权限理顺划清，才能更快地把我们的国家建设成为现代化的民主法制国家。 　　 [关键词] 党的政策； 国家政策； 党政职能划分； 现代法制国家 　　 [中图分类号] D0 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）05-0029-02 　　 　　从理论上弄清楚说明白“政策”在建设现代化社会主义法制国家中的地位和作用，对于促进我国法制化建设水平的提高具有重要的意义。 　　 　　一、什么是国家政策 　　 　　现代汉语词典对政策解释是：国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。准则，词典解释为言论、行动等所依据的原则。简言之，国家政策就是国家政权机关为其政党、社会团体和公民制定的行为规范。 　　国家政策与国家法律虽具有许多相同之处，但也有不同之点。相同之处在于他们都是一种行为规范。不同之点在于法律较之政策具有更大的强制性和稳定性，它以国家政权为后盾，一切违法的行为都要受到相应法律的制裁；而政策较之法律则具有一定的时效性和灵活性，可以随着客观情况的变化及时做出相应的调整和改变。政策也不同于思想理论和观念意识。思想理论、观念意识的含义比较原则、抽象，政策则相对微观、实在，易于把握和操作。显然，国家政策主要和突出的特点就是具有较强的时效性和可操作性。 　　领导和管理的实践表明：国家政策的作用具有两面性。凡符合客观实际情况并代表和反映广大人民利益、意愿的政策，贯彻执行起来就比较容易；反之，凡不符合实际的政策，则会阻碍甚至严重破坏经济和社会高速和谐的发展，贯彻落实起来就相对困难。如，我们党和国家在党的十一届三中全会前后实行的政策不同，其结果截然相反。 　　实践同时表明：国家政策对于宪法和法律，是一个必要而有益的补充。如果没有宪法和法律，或者不严格遵守宪法和法律，国家和社会就难以持久和谐有序地发展前进；然而，如果没有政策，或者不严格遵守和执行国家的政策，国家和社会就不能与时俱进地变革和发展。实践还表明：政策是思想理论和观念意识的具体化，即具体表现形式。无论多么先进的思想理论和观念意识，只有转化转变成科学合理的政策后，才能有效地发挥其积极的促进作用；否则，它只能是一些空想和一纸空文，很难成为干部群众的实际行动。因此，党和国家对经济社会发展中不断出现的各种新情况新问题，及时提出和制定正确而科学的政策，是建设现代化法制国家的重要内容和组成部分，是贯彻落实科学发展观的具体行动和表现，是促进国家和社会持续、高效、稳定、和谐发展的法制保证。 　　 　　二、国家政策应由谁来制定 　　 　　无论是从政治学的角度还是法学的角度乃至各个先进发达国家的实践情况看，对国家和社会事务提出治理意见和建议，是政党的职责和权力，也是各政党争取和赢得人民群众支持拥护的重要方式和途径。这些意见或建议一般被称作政治主张或政策建议。当政党的政治主张或政策建议经过国家政权机关和法定程序讨论通过后，就转变成为国家的意志，即法律或政策。也就是说，提出政治主张和政策建议是政党的职权和义务，而政策的确定、颁布和实施则是国家政权机关的职责和权力。 　　但是，当下仍有不少专家学者认为：提出和制定政策是政党的职能和权限，也就是说政策是政党的专利和产物；制定和修改法律是国家的权力和义务，即法律是国家意志的反映和产物。这种观点从形式上看，把党和国家的职能、权限划分得一清二楚，而在实际上却将它们混淆得一塌糊涂。对此，我们试作如下分析：首先，政党制定政策，是各政党都可以制定呢还是只有执政党可以而参政党不行？如果各政党都可以制定国家政策，那么各政党提出的那些相互不同甚至截然相反的政策，又如何去调适和规范国家社会各方面的关系和事务？如果只有执政党可以制定政策而参政党不行，又如何理解和把握各政党间肝胆相照、荣辱与共的关系？其次，党的政策与国家政策之间的关系又当如何理解和处理？如果将执政党的政策就等同于国家的政策，那么党国不分、党政一体的问题就可能永远无法根治；反之，如果两者不一致，则又会产生政出多门，相互不一致不协调的问题，从而使管理者无所适从、党政干部间的矛盾无中生有，而且无人能解，无方可解。再次，还会使党的政策与国家法律之间也产生出许多无法解释和解决的问题。如，用党的政策调适和规范国家社会各方面的关系有无法律依据？如果没有，那么各级领导干部贯彻执行党的政策是属于法制行为呢还是属于党治、人治的行为？如果可以，那么是党的政策从属服从于国家的法律呢还是国家的法律从属服从于党的政策呢？问题仍然是，究竟是党的权力大还是国家的法律大的老问题。上述分析说明：制定政