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分税制是否是导致我国县财政困难决定性因素 　　摘要：对于目前我国县财政困难普遍又严重的社会现象，理论界普遍认为是分税制财政管理体制造成的。难道真如理论界所讲，是分税制导致我国县财政困难吗？本文通过对分税制前后财政困难县变化情况的分析，最后得出分税制并非是造成我国财政困难的决定性因素的结论。 　　关键词：分税制 县财政困难 　　0 引言 　　目前，我国县财政困难普遍又严重，在政治、社会和经济方面已引发了严重后果：恶性群体事件频频发生；财政与金融风险已经形成；土地问题很严重等。对此，我国社会各界给予普遍关注：理论界已达成共识，认为县财政困难的根源主要源于分税制。难道真是分税制导致县财政困难吗？带着疑问，笔者对此思考后提出质疑。 　　在所搜文献之中，认为分税制是导致财政困难县的主要原因，占的比例最大，可谓主流观点。有的文献尽管名义上没有将财政困难县归责于分税制，但实质上属于归责于分税制。因为所谈内容皆属于分税制：如中央政府与地方政府事权分配不明确、财力分配不匹配、转移支付不健全等等。将财政困难县归责于分税制的主要理由是：“1994年的分税制改革主要是为了增加中央财政收入，从而那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央。然而，分税制将‘财权上移’的同时，却将‘事权下移’。这样一来，地方政府要做的事越来越多，但手中可支配的财力相对越来越少。” 　　关于这个主流观点，本文结合相关文献提出以下问题： 　　1 并非是分税制导致包括县政府在内的地方政府财政收入的大幅降低 　　的确，“1994年的分税制改革之后，地方财政收入在全国财政收入中所占的比重出现了下降。1978年，地方财政收入占全国的84.5%。1994年以来，地方财政收入占比基本上稳定在50%左右。但仅从首次收入分配，就认为分税制导致地方财政收入大大下降，很容易得出偏离实际的观点。因为财政收入可以分为两种：名义收入，实际收入。因为，分税制并非一分了之，还有一项制度安排，这就是‘转移支付’制度。它由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成、以中央对地方的转移支付为主。如果不计算转移支付这部分的资金，地方财政收入只是名义收入。考虑转移支付之后的地方财政收入，才是实际收入。加上转移支付，在1995年-2009年期间，地方实际财政收入占全国财政收入的比重最低为57%，其他多数年份基本稳定在80%以上。如此高的比重，显然不能再认为分税制导致地方收入大幅度降低。” 　　2 分税制后大量财政困难县的产生是否都应归因于分税制 　　关于这个问题，笔者根据以下两个文献予以分析 　　一是2011年审计署第35号公告。在这个文献当中，审计署将我国各地区政府包括县政府在内的政府性债务情况列表如下： 　　二是张路雄的《县乡财政困难形成的历史过程和体制因素》。该文献的核心意思在于：分税制是导致财政困难县的主要原因。其中，笔者发现以下资料：“1991年我国的赤字县就已经多达1216个，占全国县级总数的50%，到了1994年底，这一比例上升到了58%，赤字额也由58亿元上升到了78亿元。据财政部统计，早在2002年，中国赤字县的比例即高达73%，赤字占县级财政支出总量的77% 。1999年和2000年，全国欠发工资县分别达到779个和797个，出现欠发工资的县涉及全国23个省、自治区、直辖市。” 　　根据上述两个文献，我们似乎可以得出结论：确实是分税制导致了大量财政困难县的发生。因为，从第一个文献，可以明确地看出，我国县财政大面积举债，的确发生在1994年分税制之后，即1991年到1996年之间，仅仅5年间就有1221个县由没有举债变为举债，这中间最大的制度变化当数分税制了。第二个文献通过数字，说明是分税制之后财政困难县才大幅上升。对此，本文认为，不论是依据上述哪个文献，都不能完全肯定地得出：是分税制导致了财政困难县的大量发生的结论。据上述两个文献，的确是在分税制之后，财政困难县的数量增加了许多。但问题是，分税制之前，如果只有几个、几十个、甚至上百个财政困难县，分税制之后，在没有其他任何事情发生的情况下，大量的财政困难县产生，我们可以下这样的结论：是分税制造成了财政困难县的大量产生。 　　而事实究竟怎么样呢？事实是，早在分税制之前就已有1216个财政困难县，如此大量的财政困难县到底是什么原因造成的呢？这个问题该如何作答？这也和分税制有关吗？在分税制之后，相继发生了其他引发财政困难县的事情。根据相关资料，“从1993年至2003年10年之间，我国的公务员工资改革六次，仅2001年一年之内，就改了两次。每次改革的核心就是提高工资”其中，“1997年开始，可谓进入了快速增长期，1999年之后，可谓突飞猛进地增长。“据2003年的数据，全国公务员的年平均工资为15487元。”这样的工