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城市公用事业民营化中规制改革出发点 　　◆ 中图分类号：G206.2 文献标识码：A 　　内容摘要：关于城市公用事业民营化涉及到的规制改革方面，放松规制与强化规制均有一定道理。要放松进入规制，解决民营企业“进的来”问题；要实行不对称规制，解决民营企业“呆的住”问题；要强化社会规制，解决民营企业“干的好”问题。 　　关键词：城市公用事业 民营化 规制改革 　　 　　城市公用事业民营化必然给传统的政府规制带来直接冲击，主张在民营化中放松规制和在民营化中强化规制都有一定依据。但在民营化中片面强调放松规制或强化规制都是偏颇的，我国城市公用事业在民营化中应该是规制重建。即我国城市公用事业的规制改革一方面是对以前严格规制的放松，另一方面又是一个放松规制与强化规制的混合体，如图1所示。 　　更确切地说，在引入竞争的同时，政府实际上应该加强规制制度的建设，以规制的方法放松规制，这就是规制重建的含义。在城市公用事业民营化的重建规制即放松规制与强化规制中，对于民营企业在规制改革方面要解决进入、生存发展、有效发挥作用三个问题。 　　 　　城市公用事业中民营企业的进入问题 　　 　　关于民营企业“进的来”问题，不能走“无门槛”、“槛太高”两个极端。放松进入规制打破了过去国有垄断经营城市公用事业的模式，是为民营企业进入开了门，但并不意味着大门敞开，谁都能进。目前，在中小城市，尤其是小城市的城市公用事业对民营企业的开放几乎只有一个标准，就是“钱”。这是一个极端，而这个门槛设得又太低。城市公用事业其实是专业性很强的行业，需要有先进的技术和先进的管理水平，并不仅仅是具备资金实力就可以。城市公用事业如果唯“资金论”，则在民营企业进入后，由于其管理不善而将风险又转嫁给政府。显然，门槛太低不行。在大中城市，尤其是大城市，民营企业进入的门槛又太高。地方政府的考量标准是：企业规模足够大、资金实力足够强、企业历史足够长、管理水平足够高；同时，政府还想控股，还不想让国企员工失业，这样的条件，不仅国内的民资进不来，连外资兴趣也不大。表面上搞城市公用事业民营化（增量部分），实际上还是想沿续过去的传统体制。故而，门槛太高也不行。所以，无论对于增量部分或存量部分的民营化都得要有个适度的门槛，这个门槛要像“筛子”一样，将水平过低的民资淘汰，将有一定实力的民资引入，使有水平的民营企业“进的来”。 　　 　　城市公用事业民营企业生存发展问题 　　 　　关于民营企业“呆的住”问题，就是使民营企业进来后有一个公平的竞争环境，不致使新生力量遭到原在位企业的打击而出局。 　　解决生存发展的问题除了在规制合同的设计要使民营企业在自身努力的条件下，得到合理的回报外，还有一个重要方面就是实行不对称规制，使新进入城市公用事业的民营企业在创业初期能够有一个公平的竞争环境，在竞争中发展自我。不对称规制包括接入政策问题，网间互联互通问题等。对于城市公用事业而言，主要是接入政策问题。 　　接入政策的出现源于具有网络特征的基础部门固有的技术经济特征，也就是垂直结构。由于它同时还在一定程度上具有难以廉价重复建立的特点，因此被称为“瓶颈(Bottleneck)”。“瓶颈”环节体现在城市公用事业中，可以体现在如自来水管网、燃气管网等方面。民营企业进入城市公用事业的竞争后，原垄断运营商是惟一拥有“瓶颈”环节的企业，它可能会不参与竞争性环节，但竞争性环节必须使用“瓶颈”环节才能实现服务。当“瓶颈”拥有者既为民营企业提供“瓶颈”服务，又与之竞争时，问题就复杂起来，因此，要使竞争有效进行，就“瓶颈”环节而言，必须使原企业（国有企业）与新进入企业（民营企业）能够具备同等的接入机会。 　　在接入政策中，接入价格又是核心，这主要是通过不对称规制来确定，这比单纯依靠市场机制更有效。确定接入价格的一个重要原则就是维护公平竞争。既要防止原运营商损害新进入者的利益，也要适度保证原运营商的利益，使“瓶颈”投资得到有效补偿（包括边际成本、固定成本，即不可归属共同成本以及合理利润），实现城市公用事业的可持续发展。这就是说，接入价格必须制定合理。如果接入价格过高，其结果必然形成实际的市场进入壁垒，损害竞争者的利益，甚至可能导致“瓶颈”的重复建设。如果接入价格太低，就会导致竞争者无效率的进入，特别是无法保证“瓶颈”运营商的利益，增加了其对竞争者关闭“瓶颈”或出现将回收成本的负担转嫁出去的进入者试图“搭便车”的情况，不愿投资兴建自己的“瓶颈”设施。除了接入价格外，接入政策还涉及一系列广泛得多的非价格条款和条件，如“瓶颈”环节和竞争性环节的业务成本进行分离（会计性分离）以防止交叉补贴和竞争者接入“瓶颈”环节的速度和质量等。所有这些非价格接入条款和条件以及“瓶颈”运营商将采取各种方法限制竞争对手平等接入“瓶颈”设施的可