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城市病和高密度城市精细化管理 　　摘要：人口总量和密度并不是城市病的原因， 人口密度高是更高的城市运行能力和城市功能有效运行的表现。城市病问题的根本在于人口发展过程中城市管理和服务能力的滞后，有效应对城市病关键在于在城镇化过程中城市人口增长和管理服务提高之间维持良好协调的关系。我国城市人口政策一直在人口综合管控和人口管理服务政策中摇摆、波动。应对城市病的公共政策，归根结底应以增强人口的管理和服务为根本。依托对特大城市去功能化来进行人口综合管理存在一定的风险，甚至会恶化城市病。对高密度特大城市实现有效治理应该基于人口状况和变动，实现精细化的管理。 　　关键词：城市病；高密度城市；精细化管理 　　中图分类号：C912.81文献标识码：A文章编号：0257-5833（2018）05-0076-07 　　城市化过程中的城市病问题近年来得到较多关注。城市成长中出现社区贫困、交通拥挤、住房困难、环境污染、犯罪增加等公共问题，使得城市有机体的良好运行受到损害①。城市病表现出城市人口增长和城市管理服务出现的不协调关系②。在城市成长过程中，这种不协调和协调的关系是动态变化的，反映出了城市的成长。在世界不同城市中，有的城市在人口增长和城市发展中表现出良好的治理，有些城市则面临严竣的挑战，也为城市发展和治理带来经验和教训。本文讨论以下几个问题：一是论述城市人口增长中的城市病问题的根本原因和根本出路；二是讨论城市政府的人口管理服务和人口综合调控问题；三是分析疏解城市功能来应对城市病存在的风险；最后，分析如何基于人口状况和变动，实现对高密度城市的精细化管理以积极应对城市病的挑战。 　　城市病的根本原因和根本出路 　　城市病表现为城镇人口增长和城市管理服务的不协调关系。需要意识到，人口总量和密度并不是城市病的原因。类似东京和香港等高密度城市治理的经验说明，高密度城市避免城市病、实现城市有效运行是可能的。而且纽约和伦敦等高密度城市仍然在继续高密度化。人口集聚和城市人口密度的提高与城市病是没有关系的。交通拥挤的原因主要在于人均道路面积较少和道路路网的不合理陆铭：《大国大城：当代中国的统一、发展和平衡》，上海人民出版社2016年版。。城市公共安全实际上也与人口集聚和人口密度没有关系，而更为主要在于教育程度更低、失业、青年、社区设施的贫困 Tan， Jing， Yuan Ren，“Will Migration Worsen Urban Safety？ Empirical Studies in Shanghai”，Kinder Institute for Urban Research， 5，2015.。实际上，以上海为例来看，城市病较为严重地区的城乡接合部，其人口密度实际上是并不高的，人口密度更高的中心城区恰恰是繁荣繁华和公共服务水平更高的。因此，真实的关系是更高水准的城市生活吸纳人口迁移，从而提高了人口密度，人口密度高实际上是更高的城市运行能力和城市功能有效运行的表现。 　　城市病问题的主要原因是在人口发展过程中城市管理和服务能力的滞后。而对人口的管理和服务加以限制，不仅不利于解决城市病，甚至会恶化这一问题。因此，有效应对城市病，关键在于在城镇化过程中城市人口增长和管理服务提高之间维持良好协调的关系。 在这种关系中，如果意识到城市的目的是为生活在其中的人口提供支持和服务，那么城市病的根本出路显然在于不断提高管理和服务的能力。技术应用能够极大地提高城市管理和服务的能力，技术进步对城市管理和服务的提升能力也总是快于人口增长的速度。 　　多数城市（例如上海）的实际经验也表明，在主要指标上，随着城市人口增长，人均道路、绿地、住房的服务供给是在提高的。这也说明，很多城市病问题的集聚，实际上并非是人口问题，而是公共服务的资源分配不平等的问题。这不仅包括人口群体间的不平等，也包括管理和服务在空间上的不平等。例如，在郊区的儿童就学困难和就医困难，不是人口过多带来了服务需求压力，实际上是郊区在教育、卫生等公共财政开支和公共服务配置上的相对单薄。在这个意义上，促进城市发展的平等和城市的正义，是有利于解决城市病的。如果为了解决城市病进一步加剧了对迁移人口和贫困人口的排斥，实际上进一步加剧了城市的不平等，是进一步恶化城市病。 　　人口管理服务与人口综合管控的政策波动性 　　城镇化意味着越来越多的人口进入城市，这带动了大城市尤其是特大城市的人口增长。应对城市病的挑战意味着协调人口增长和提升管理服务的相对关系。相对于根据人口增长和需求增强管理服务能力，城市管理者另一个自然的想法则是对人口增长进行综合管控。如果说提升人口管理服务水平是积极的公共政策，那么人口综合管控则是一种相对消极的公共政策。 　　在协调人口增长和提升管理服务的公共管理中有两个极端。一种极端性的政策是