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完善我国质询制度思考 　　 一、我国质询制度的基本情况 　　 　　 质询是对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的方面提出质问，要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动。质询是一种质问，带有批评性质。质询制度的实质是委托人考核代理人，源于人大制度的基本法理和基本框架,具有满足知情权、敦促“一府两院”采取行动、对“一府两院”官员进行监督的作用。 　　 我国的质询制度发端于建国之初。1954年宪法第三十六条规定“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。”同年，地方组织法作出相应规定。 1975年宪法取消了质问。1978年宪法确立质询，并把国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部委以及地方革命委员会、人民法院、人民检察院和革命委员会所属机关作为质询对象。1979年宪法修正案保留了人大代表对“一府两院”的质询，地方组织法亦相应规定。1982年宪法第七十三条规定“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”《全国人民代表大会组织法》《地方组织法》《代表法》《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》等相继作出质询的相关规定，《地方组织法》1986年把质询权从地方各级人民代表大会扩大到地方各级人大常委会，中国特色的质询制度初步形成。 　　 我国法律关于质询的主要规定有：一是在全国人大会议期间，一个代表团或者30名以上的代表，可以书面提出对国务院及其各部委的质询案，在全国人大常委会会议期间，常委会组成人员10人以上，可以书面提出对国务院和国务院各部委、最高人民法院、最高人民检察院的质询案；地方各级人大举行会议的时候，代表10人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案，县级以上5人、县级3人以上的人大常委会组成人员联名，可以在常务委员会会议期间书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案。二是质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。三是质询案分别由主席团、委员长会议、主任会议决定交受质询机关答复。四是质询案在会议上答复的，提质询案的人有权列席会议，发表意见。质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，在人代会期间，由主席团决定印发会议或者印发提质询案的代表，在常务委员会会议期间，由委员长会议或者主任会议决定印发会议或者印发提质询案的常务委员会组成人员。五是对质询案的答复，代表不满意，可以要求受质询机关再作答复。1980年全国人大会议上的宝钢建设质询案被称为共和国第一质询案。 　　 　　 二、我国质询制度存在的问题 　　 　　 我国的质询制度，自建立以来使用率一直不高，究其原因，主要是在制度设计和实务操作两个层面都存在一些亟须解决的问题。 　　 　　 (一) 制度层面的问题 　　 1.制度设计不尽合理。与西方国家比较，我国现行的质询制度是把质询当作法案来规定的,这无疑增加了质询提出的难度，也限制了质询功能的发挥。同时，质询与询问从逻辑上看，应该是一种包容关系，质询包含了询问。但是在有关法律中，询问被作为一种很“温和便捷”的监督形式独立存在。在这种情形下,程序相对复杂、强度等级较高的质询形式被使用的机会自然相对较少。 　　 2.立法不够完善。一是法律规范相冲突。地方组织法和全国人大议事规则规定的质询对象不仅包括行政机关而且包括法院和检察院，与现行宪法的规定不相符合。全国人大常委会组成人员对最高人民法院和最高人民检察院的质询， 地方各级人大代表和常委会组成人员对同级人民政府及组成部门、人民法院、人民检察院的质询缺乏宪法依据。二是法律规范缺失。法律法规对质询的一些重要内容应该作出规定而未予规定，使质询权的行使无法可依。如质询的内容、主体回避制度等。三是法律规范宽泛。现行法律法规对质询的相关规定过于原则，操作性不强，导致这一制度在实践中出现运用不规范和难以落实的状况。如法律规定地方人大的质询对象是同级“一府两院”，但人民法院经过二审、或者由更高一级法院提审的案件，质询对象应是哪一级法院？经过复议的行政行为，是以作出原具体行政行为的政府机关，还是以复议机关作为质询对象？应不应该将人大常委会作为质询对象？国家机关的领导人是否需要纳入质询范围？对被质询机关的再次答复不满意如何处置等等，这些问题不明确、不规范，将影响质询权的行使，也导致判断被质询对象法律责任的标准不清，在追究责任时缺乏法律依据，难以进行处理。 　　 　　 (二) 实务运作层面的问题 　　 1.主体的质询意识缺乏。一是不敢行使质询权。质