最严格水资源管理制度浅析.doc

最严格水资源管理制度浅析 　　摘 要 本文主要基于中央2011年1号文件提出的最严格的水资源管理制度，对我国水资源现状以及问题进行了阐述，并针对该制度的理论及现实背景进行了分析，最后，依托于该制度提出了如何配套落实的相关意见，并就如何完善水资源管理体制进行了探讨。 　　关键词 水资源管理 流域治理 三条红线 　　作者简介：赵雪丽，昆明理工大学津桥学院法学系，硕士，讲师，研究方向：环境法、国际法、经济法。 　　中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-046-02 　　 　　一、概述 　　依据联合国教科文组织的定义，水资源指的是“可利用或有可能被利用的水源，这个水源应具有足够的数量和质量，并能够在某一地点为满足某种用途而被可利用”。 　　表面上看，我国河川径流量大，水资源总量比较丰富，但是可利用水资源不多，且人口众多，人均水资源量少，而且我国水资源的空间分布不均，北方水资源贫乏，南方水资源相对丰富，这就使得在全国生产力中占重要比重的华北地区水资源量更为贫乏。再加上污染浪费现象严重，即使是水资源相对丰富的南方，也面临着严重的水短缺问题。水资源短缺问题在我国显得分外严重。 　　针对我国严峻的水资源形势，我国专门颁布了《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等专门的法律文件，建立了相应的水资源权属、规划以及保护制度。但是随着社会经济的发展，现有的水资源管理制度已经无法解决日益尖锐的经济发展与水资源短缺之间的矛盾，因此，在2011年我国政府又提出了新的水资源管理政策――最严格的水资源管理制度。 　　2011年中央一号文件明确提出，实行最严格的水资源管理制度。建立关于水资源管理的“三项制度”、确立“三条红线”，从水量、用水效率和水质三个方面，建立用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三项制度”，确立用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”，着力改变当前水资源过度开发、用水浪费、水污染严重等突出问题，使水资源要素在我国经济布局、产业发展、结构调整中成为重要的约束性、控制性、先导性指标。 　　这一制度的提出主要是基于我国淡水资源严重短缺，供水形势严峻，以及水环境恶化的现实，通过政府对水这一稀缺资源的调控，促进全社会科学用水、合理用水、节约用水。这一政策也是对我国现有的水资源保护制度和管理体制的一次重新调整，是运用国家行政力量调整环境资源利用的重要举措。 　　二、最严格水资源管理制度背景分析 　　（一）水短缺与公共风险 　　水资源作为社会中的稀缺资源，属于公共品，可以由社会成员免费使用和获得，而且具有非排他性和非竞争性，市场无法对这样一种公共品实行有效的配置。因此，由于水的复杂性和市场调节机能的不完善，水资源的使用导致的负外部性由社会所承担。 而这种负外部性也就是社会所面临的一种公共风险，如果缺乏有效的政府管理，那么水资源的价值被市场不断透支，将会造成社会承担越来越多的公共风险的财政成本的困境。 　　具体而言，水资源作为一种公共品，市场调节机制并不能在这一领域发挥作用而进行有效的配置，因为市场机制发挥作用，必须具备相应的条件，它要求：资源的产权界定清晰且可转让，经济主体的行为不产生外部性，存在明确公平的交易规则， 而水资源的公共品性质决定了并不具备这些要件，因此，对于公共资源，必须由政府介入进行调整，矫正市场失灵的现象。 　　政府对公共资源进行干预和管理，不仅是基于对市场失灵的矫正，同时也是国家行使自身环境管理权的表现，依照公共信托理论的观点，环境作为一种公共财产，应当由代表公共意志的机构予以管理，因此对于公共品的水资源，政府应当代表社会全体成员对其进行管理和控制，而且水资源开发利用的公共风险也决定了政府管制的必要性。 　　（二）现实基础 　　长期以来，人们都没有认识到水资源的重要性和稀缺性，认为中国水资源量丰富，是取之不尽用之不竭的可再生资源，因此水资源管理体制、权属体制、水资源价格和市场交易都不健全，进一步加剧了我国水资源供求的矛盾，具体而言，我国水资源短缺的成因有以下几个方面： 　　1．水资源开发问题 　　水资源的保护，很大程度上依赖于水土的涵养，特别是河流中上游林地的水土保持、调节气候的作用，但是由于人类的过度开发利用活动，植被破坏、水土流失现象十分严重，减少了河川径流，同时大量泥沙进入水体，降低了水质，减少了水资源的利用质量，造成了水资源数量和质量的同时减少。 　　与此同时，水污染现象也十分严重，全国约90%的城市水源受到不同程度的污染，严重影响我国城市水安全，在农村，水缺乏与污染严重影响了粮食生产，对我国本身已经非常紧张的耕地造成了更严重的压力，也影响我国的粮食安全与食品卫生。 　　2．水资源滥用问题 　　我国淡水资源本身缺乏