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构建适应城乡统筹发展行政管理体制 　　摘要　我国长期实行的城市、农村两套不同行政管理体制是造成城乡区域不平衡发展的重要原因。必须通过转变政府职能、调整优化行政结构、完善城乡一体的市场管理体制、实现公共服务均衡化等方式构建适应城乡统筹发展的行政管理体制。 　　关键词　城乡分治；城乡统筹；行政管理体制 　　中图分类号　D631.12 　　文献标识码　A 　　文章编号　1007-1962(2009)23-0005-02 　　 　　城乡分治，是造成我国城乡、区域发展不平衡的重要原因，也是行政管理体制改革中必须解决的重要问题。在贯彻落实科学发展观过程中。构建与城乡统筹发展相适应的行政管理体制，关键要从根本上消除制约城乡协调发展的体制机制障碍，加快构建行政职能统筹、组织结构统一、公共服务均衡的行政管理新体制。 　　 　　一、行政管理体制现状与实现城乡统筹发展任务之间的差距 　　 　　城乡统筹发展最大的制约是户籍制度，最突出的难题是土地利用，最现实的差距是社会保障，最紧缺的要素是资金供给，最基本的保证是行政管理体制改革。现行的行政管理体制主要是基于“城乡二元”的指导思想设置的，与城乡统筹发展的要求差距较大，主要表现为“五个不适应”： 　　1　在职能确定上城乡分治，与城乡统筹发展的要求不相适应。现行的行政管理体制城乡分治明显，相同性质的职能划分为城市和农村两大块，并且长期存在重城轻乡、重工轻农的现象，有的没有延伸到农村，有的分量明显偏弱，导致行政资源富集于城市和经济发达地区，难以向农村和中西部地区有序流动。目前，大多数省级政府各类机构在60个以上，直接涉农部门不到10个，而“三农”工作主要由农口部门来承担，其他部门仍主要面向城市，服务区域难以有效地延伸到农村。 　　2　在机构设置上城乡割裂，与城乡统筹发展的要求不相适应。长期以来，按照城乡分治理念设置机构。以重庆市为例，虽然直辖后历经多轮改革，但目前以城乡分割设置机构的现象在一些领域仍未消除。如林业和园林、规划与建设、水利和其他涉水部门等。与此同时。在部门内设机构中也存在城乡各自决策、运行的’现象，难以做到综合管理。 　　3　在市场培育上城乡各异，与城乡统筹发展的要求不相适应。城市、农村之间仍然横隔行政壁垒和政策障碍，难以形成城乡一体的市场体系，影响了城乡资源的配置效率。以土地为例，目前城市建设用地已基本实现市场调控，土地的定价标准主要依托供需关系的调节，但农村的土地利用依然落后于现阶段经济发展状况。即使部分城郊农村实现了土地经营权适度流转，但与城市相比差距依然存在。再比如，虽然城市绝大多数生产要素已实现市场化，但对农村而言。各类生产要素市场的管理依然是“大包大揽”，农民对要素产品的定价缺乏发言权，即便国家相继出台多项优惠政策鼓励生产，但农民的生产成本依然偏高，致使大量农村土地资源缺乏充分利用。 　　4　在社会管理上城乡脱节。与城乡统筹发展的要求不相适应。随着农村城市化步伐加快推进。大量农民进入城市，但由于横隔在农村与城市居民之间的户籍制度障碍，农民工虽工作生活在城市，但城市与其户籍所在地均缺乏相应的管理服务机构，致使对与其密切相关的利益协调、矛盾调处、权益保障、婚姻生育等问题的社会管理无法真正到位。同时，城市以社区为单位的居民自治和农村以村为单位的村民自治在制度设计上存在诸多差别，各项社会管理工作依然枯用不同的两套体制，在城市大多社会管理工作已实现“全覆盖”，而农村工作往往不够到位。虽然乡镇政府形式上是一个全能型的组织机构，但乡镇特别是远离城市的农村乡镇所承担的责任往往与其统筹能力不相适应。致使农民的权益保障难以与城市居民保持基本一致。 　　5　在公共服务上城乡失衡，与城乡统筹发展的要求不相适应。建立城乡均衡的公共服务体系，是破解城乡之间公共服务供给失衡、公共需求增长和公共供给不足双重困局的关键。但目前从中央到地方。特别是在中西部地区，公共服务资源在城乡之间分布不均衡。基本公共服务可及性和公平性较差。就中西部大部分地区而言，城市和农村在义务教育、公共卫生、社会保障、就业、住房、文化等基本公共服务领域，仍然是两套制度、两种标准各自相对独立封闭运行，农村义务教育、公共卫生等保障水平低，水、电、路等基本公共产品供给不足，造成了农村基本公共服务水平明显落后于城市的问题。 　　 　　二、构建适应城乡统筹发展行政管理体制的主要思路 　　 　　当前，推进城乡统筹发展的关键是实现城乡基本公共服务均衡化。因此，构建适应城乡统筹发展行政管理体制必须以此为目标，切实突破统筹城乡发展中的体制机制障碍，逐步变“城乡二元”为“城乡一体”。具体思路是： 　　1　不断转变政府职能，建立完善有利于城乡统筹发展的行政运行机制。探索从根本上破除造成城乡分治、城乡割裂两套制度安排、两种运