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民生时代下对我国财政管理体制新思考 　　【摘要】随着社会主义市场经济的深入发展和改革开放事业不断推进，我国的经济发展方式也由过去那种唯GDP观转变到现在追求经济和社会的全面协调科学发展。“十二五”规划更是提出要把保障和改善民生作为加快经济发展方式的根本出发点和落脚点。在这种情况下，作为社会公共品提供者的国家财政必然会面临新的变革以适应经济发展方式的转变。 　　【关键词】民生；财政管理体制；“十二五”规划 　　民生发展是一个国家现代化进程的根本目标，是发展的高级形态，进入民生发展时代标志着一个国家进入了现代化发展的成熟阶段。 　　一、民生经济是我国社会主义市场经济发展的必由之路 　　改革开放以来，随着社会主义市场经济的不断深入发展，我国经济发展的目标、方式及发展层面都经历了不同程度的转变。在发展目标上，从实现四个现代化转变到实现人的全面发展；在发展方式上，从外延式和粗放式转变到内涵式与集约式；在发展层面上，从经济发展兼顾社会转变到经济、社会、人和生态的可持续发展。“十二五”规划提出要把保障和改善民生作为加快经济发展方式的根本出发点和落脚点，这反映了我国将从追求国强向民富进行转变，同时也标志着我国将进入民生发展的新时代。 　　二、民生时代下我国财政管理体制存在的问题 　　“十二五”时期，随着我国经济社会向民生时代转变，我国财政管理制度还存在诸多与之不相适应的问题。主要表现在以下几个方面： 　　（1）省以下政府间财权与事权的划分不合理 　　1994年的分税制改革以后，虽然逐步理顺和规范了中央与地方的财政分配关系，但省以下财政管理体制层面却逐渐暴露出许多问题，主要表现在县乡财政困难。截至2002年底，全国乡镇一级平均负债已经超过400万元，总额在2200亿元左右；按财政部的核定，2003年财政困难县为791个，占县级单位总数的28%。出现上述基层财政困难的根本原因就是随着经济发展方式向纵深发展，省以下政府间财权与事权划分不合理。一方面，经济发展方式的转变增加了地方政府事权的支出范围，另一方面，分税制改革后，财政收入上移导致县以下地方政府缺乏稳固的财源。 　　（2）政府预算层级过多 　　我国目前的财政管理层级有中央、省、市、县、乡五个层级。1994年的分税制改革只是大体理顺了中央和省、市两级政府间的财权与事权的关系，并未能理顺县以下政府财政管理体制。过多的预算层级造成了税种划分上的“无解”，同时加剧了地方基层财政的困难。 　　（3）转移支付制度不够完善 　　目前，中央补助地方的形式主要有税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。从1994年到2009，一般性转移支付从99亿元上升到11319.9亿元；专项转移支付从61亿元上升到12359.1亿元。虽然转移支付的金额成逐步扩大的趋势，仍不能满足我国人多地广的国情。此外，一般性转移支付种类繁多，不利于不同政府层级间进行协调。最后，由于在决策程序上不够公开透明，对于实现转移支付均等化目标也起到一定程度的不利影响。 　　（4）财政管理监督力度不够 　　我国现行的财政监督机制的弊端主要表现在：预算不透明，财政信息公开机制不完善，达不到民主管理的要求。监督内容和方式仍以直接检查为主，针对事后的财务会计结果进行处理，缺乏事前、事中监督。财政职能部门尚未与监督机构建立规范、畅通的沟通方式和制度，降低了监督工作的效率。 　　三、民生时代下对我国财政管理体制的新思考 　　鉴于上述我国财政管理体制存在的问题及民生时代下我国经济社会发展新的任务的要求，特提出以下建议： 　　（1）科学合理的划分事权与财权 　　民生时代下，政府的职能已由过去直接参与经济发展，转向为经济发展提供公共服务。根据蒂布特“以足投票”理论，人们对某种公共品的消费偏好及地方政府对利润最大化的追求，刺激地方政府力求提供适合本地居民消费偏好的公共产品。一方面，中央政府在增强财力扩大宏观调控力的同时，地方政府也必然增加了公共品支出范围。因此，要合理划分中央与地方的财权与事权，以符合民生时代下经济社会发展的新要求。另一方面，30多年市场经济使得我国的城乡经济面貌有了很大发展，加之民生时代下国家实施的一系列的惠农、支农政策（如：取消农业税、加快城镇化建设、建立农民医疗养老保险体系），使得县乡政府的事权支出范围有了很大扩大。因此，对县乡一级政府财权与事权的合理划分势在必行。 　　在事权划分上，一方面应根据各级政府所提供的公共品的受益范围来确定其支出责任，另一方面应根据公共服务提供效率的高低来划分不同层级政府的事权。根据上面两个原则，中央和地方的事权及其支出见表1： 　　表1 中央和地方财政支出划分 　　在财权划分上，应在保证符合中央宏观调控力的财力的同时，扩大地方政府的财力，尤其是县乡一级的财力。对于市场经济