公私合作制(PPPs)中的政府角色与职能分析-行政管理专业论文.docx

致谢48 在学期间发表论文49 PAGE PAGE 13 PAGE PAGE 10 1、研究背景与研究框架 近年来，一个值得注意的趋势是，公私合作制（又译公私合作伙伴关系，在 台湾地区也译作公私协力关系，即 Public-Private Partnerships，简称 PPPs）受到 了越来越多地运用、关注和探讨。据世界银行统计，仅在基础设施领域，1984 年至 2002 年，世界各国 82%的供水项目和 92%的道路交通项目采用了不同的公 私合作模式，另有 9%的能源项目和 3%的通讯项目是采用公私合作模式进行投 资的。①与此同时，国内对公私合作制虽已有部分介绍和分析，但大多数主要集 中在静态概念上的引进和类型学意义上的分析（即主要研究公私合作的具体运营 模式，如建设—经营—移交（BOT）, 建设—拥有—经营（BOO）, 建设—转让 —经营（BTO）等等）。在定位上，仅仅把公私合作制看作是一种融资方式的创 新，以缓解公共投资不足与民众不断提高的对公用事业的需求之间的矛盾。与这 种定位密切相关的是，目前的研究也把公私合作制的运用范围集中设定在基础设 施领域，而事实上，公私合作制作为一种政策安排在今天已经被广泛地运用于多 项社会发展议题，包括教育、扶贫、公共安全、环境保护等等。与此同时，在操 作上，目前的研究多把公私合作制视作是一个可以程序化、模式化的政策流程， 加之实际操作经验的缺乏，使得总体上对公私合作制的认识还很不全面。 以上几个研究局限的直接后果是，忽视了积极而恰当的政府角色和职能对成 功地实施公私合作制的重要性。公私合作制在继续充分肯定私人部门积极性的同 时，另一方面也是对政府本质的强调和政府职能的回归，离开了这一点来看待公 私合作制只会造成理解的狭隘化和简单化。 加拿大不列颠哥伦比亚省政府在一份针对地方政府的报告中曾总结出九项 地方政府最容易出现的对“公私合作制”的错误理解，它们是： (1)、将公私合作制与私有化等同起来； (2)、一旦实施公私合作制，地方政府将会失去对公共服务提供的控制； (3)、公私合作制仅仅适用于基础设施项目； (4)、地方政府实施公私合作制最重要的原因是为了避免财政上的赤字； (5)、在公私合作制项目中，服务的质量将会下降； ① 世界银行统计材料， HYPERLINK /PPIbook/ /PPIbook/ (6)、实施公私合作制将会使得政府公务员大量流失； (7)、在公私合作制中，为了保证私人部门合作制的利益，将必然导致公共 服务价格的上升； (8)、地方政府可以以相较于私人部门更低的成本来提供公共服务； (9)、公私合作制中有且只有两个合作伙伴。① 可见，在公私合作制的研究中，对各个参与者，特别是政府的角色仍存在着 不少的误区。因此，本文力图从分析公私合作过程中，政府（公共部门）应扮演 的角色入手，探讨公私合作制这一仍处于演进过程中的概念模式本身的复杂性， 以及其最大限度地发挥效用政府应承担的责任（accountability）和职能。通过对 公私合作制从概念源本、宏观背景、作用机制的分析来超越粗糙的融资模式定位， 超越类型学的分析，从而更好地厘清政府应在公私合作制中扮演的角色和应行使 的职能。 由于公私合作制模式的适用在国内尚处于初始阶段，缺乏相对成熟和完整的 案例，本文主要运用文献分析和理论研究的方法，从理解“合作制”概念的几个 关键维度出发，通过考察国家与市场关系的演变，来寻找公私合作制中政府角色 的纵坐标。同时借助生态学分析方法，再第二部分，力图解释公私合作制中政府 角色的多样性，也就是政府的横坐标。政府的角色首先奠定了公私合作制中政府 应履行职能的框架，政府职能的具体设定还必须从公私合作制的实际运作中来把 握，在本文的第三、四部分，透过对公私合作制的动态流程观察，以公私合作制 中政府可能的不应症为参照系，最终得出对公私合作制政府职能界定的思考。 ① Ministry of Municipal Affairs, (2000), Public-Private Partnerships – A Guide for Local Government, The Government of British Columbia, Canada. HYPERLINK .bc.ca/LGPOLICY/MAR/PPP/index.htm#TOC .bc.ca/LGPOLICY/MAR/PPP/index.htm#TOC 2、概念厘定——以公私合作制与私有化的区别为角度 对公私合作制的概念，业已存在着多 种定义。如欧盟委员会 (European Commission)认为，公私合作制是指公私部门之间的一种合作关和系，其目的是 为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务①。加拿大公私伙