清末民初行政法律变迁中二次阐释及效力基于地方新政改革.docVIP

清末民初行政法律变迁中二次阐释及效力基于地方新政改革 　　 　　摘 要：清末新政框架下，地方自治兴起成为社会思潮。从法律领域看，具有一定的积极作用。清末新政及其相关法律制度的转型过程中的制度推进是复杂的。这个全方位的社会转型中实际上出现了双重制度化倾向，国家推进与地方知识的二次解读导致社会关系和利益格局的复杂化，法律的实际运行无法回避地方性知识的二次解读。清末民初的地方行政法律改革中，国家制度化进程与地方重新阐释的进程并行，共同参与了地方社会秩序的实际建构。法律的“初级规则”和“次级规则”构成的法律体系，双重制度化并行共存的过程，形成了地方社会的多重制度规范体系。 　　关键词：双重制度化；清末云南新政；地方行政法律变迁 　　中图分类号：K092 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）03-0044-03 　　清末新政是近代社会转型过程中，为回应以西方文明为基础的挑战，沿袭传统行政组织手段，保持既存秩序的历史连续性的同时，通过自我更新与适应，在政治、经济、教育、军事等诸多方面加以改革，自上而下并最终完成的早期现代化的尝试。这场改革运动，是清末政府的合法性危机出现的一种应对，藉由变化的政治表现来重新取得合法性信任。 　　一、清末新政改革的动因、步骤和效果 　　清末新政是一场利弊兼具的改革运动，从法律领域看，具有一定的积极作用。戊戌变法时期，以康有为为代表的资产阶级维新派认为改革官制是变法维新的关键。“弱亡中国，皆此物也”。认为必以立宪法、改官制、定权限“为第一要义”[1]176。维新派认识到，手握重权的守旧官吏是推行新法的障碍，变法维新将触动他们的利益，必然百般阻挠，使维新变法运动不能顺利进行。为了推动革新官制，资产阶级维新派从裁詹事府等六衙门、酌置散卿以议庶政、澄清吏治和删改则例几个方面展开官制吏治改革[2]76。1906年开始的清末中央官制改革在一定程度上将行政、立法、司法相对分立。司法权首先独立，行政权分立也有一定程度的体现。清末中央官制改革改变了过去行政长官兼职过多的弊病，有利于推行政务，事权专一。中央机构通过留、改、并、增的改革，其部局较改革前更为合理，有利于提高行政效率。在官员的任用上采取以事而定,以职而定的方式,“郎中、员外郎、主事以下,视事务之烦简,定额缺之多寡”[3]16，同时，清末官制改革是在中央集权条件下进行的，包括机构设置和人员。官制改革的“分权以定限”推行有限。中央官制和地方官制的改革，不少方面只能停留在表面，官制改革中应有竞争淘汰机制，如官员的任用、选拔标准，也付之阙如。 　　清末新政中的法律改革按照西方模式，编纂商法和民法，修订刑法建立审判厅制度，实行司法独立。沈家本，伍廷芒等人主张检讨旧法律的得失，吸收西方法律。修律的范围从单纯的修订原有律例，扩展到按西方法律模式建立全新的法律体系[4]22。创办京师法律学堂，培养新型专门法律人才，成为中国近代法律教育和法学研究的起点。新政只是对原有的政治制度进行修补，社会固有矛盾依然存在，且日趋激化。为缓和矛盾，新政之后清政府即开始预备立宪。1902年至1911年间的改革旧法与修律运动，变动内容的广泛，变化程序的剧烈，超出立法者最初预想，虽然多数法律停留在草案阶段，既使已经公布实施的法律，也因缺乏必要经费和严格训练，具有全新法律知识观念的司法人员而成为具文，但其在程序法和实体法领域为法律近代化奠定的历史价值，是不容忽视的。 　　二、清末地方云南自治的双重制度化构建 　　清末的宪政运动标志着近代中国政治、经济和文化制度的根本性变革。同时，地方自治的权限有限，国家行政对地方事务的控制依旧严格。清政府通过设立自治机构，既能有效整合地方绅士的文化权威力量来加强控制，可以以此牵制并约束地方官吏，强化中央集权的力量和权威，并将分散的地方文化权威整合在地方自治机构之中，加强管理，授予一定官职或名号，一方面笼络，一方面对其行为加以名正言顺的监管，形成地方势力的相互监督、牵制与制约，获得权利衡平。对西方的地方自治制度进行了变通，去掉地方自治的民权内容，限制地方议会的权力，强调“自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约不得抵牾国家之法律，由是而自治事宜不得抗违官府之监督。故自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治孤行不顾之词”[5]699。《章程》第一条明确规定：“地方自治以专办地方公益事宜，辅助官治为主。按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办理”[6],《章程》的其他条款具体规定了地方官对于地方自治机关的诸多监督权力。 　　但地方的自治呼吁不断高涨，1906年的《云南》主张“急宜仿各国地方自治之良法，因地制宜，以举行地方自治之事”[7]168。宣统二年（1910年），县设立议参会，城镇乡设立董事会，自治之名以起。同