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网络融合环境下政府监管机构设置 　　摘要：随着技术的进步、需求的扩张及管制的放松，我国的电信、计算机和有线电视产业逐步走向融合。如何建立多个网络融合下的监管机构成为当今管制理论要解决的关键问题。本文在对英、美等国管制机构设置及我国管制机构现状进行分析后，认为目前我国建立多产业部门的独立监管机构是一条可选之路。 　　关键词：网络产业；监管；融合 　　中图分类号：F49　文献标识码：A 　　文章编号：1007－7685(2007)04创新版－0019－03 　　 　　随着20世纪后期数字技术的进一步发展，电信、计算机和有线电视产业开始基于技术的融合过程。在技术融合的基础上，网络融合的程度进一步深化，日趋动态性的技术市场环境使原先静态的监管体制受到巨大挑战。一些产业的边界开始模糊甚至消失，市场中出现许多跨产业边界的新服务和新产业。因此，原先基于分立产业的传统规制框架已不适应产业发展的要求，各国纷纷开始制定新环境下适应融合后市场结构的监管体制。 　　 　　一、网络融合的内容 　　 　　网络融合指在技术和需求推动下，具有网络基础设施的产业通过业务层面和市场层面的重组，形成新的市场结构的行为。网络的融合改变了原先产业和部门的定义。本文以电信、计算机和有线电视产业出现的网络融合来探讨政府监管机构的设置问题。 　　网络融合存在横向和纵向两个方面。横向的层面主要关注设备／硬件和传输／软件层面的融合。先前只能服务于特定产业的内容形式由于通用数字平台的开发可在不同的基础设施上进行传输。在横向层面上，新的管制问题一方面涉及服务传输的公共政策，另一方面则涉及服务内容的公共政策和法律规范。而在融合的纵向层面上，各国正努力进行基础设施和内容的一体化管制。 　　内容和服务的融合使同样的内容可通过不同技术平台来进行传输，增加了不同平台之间的竞争。消费者会面临各种类型信息服务的融合市场，但这并不意味着不同的平台可用来提供相同的服务，各平台本身仍存在一定程度的专业化。各产业之间存在相互的渗透，电信、计算机和有线电视以及其他媒介公司都会重新定义产业边界。这样的渗透行为主要表现为：①电信产业与有线电视产业部门的相互进入。90年代，丹麦运营商TDC试图建立自己的电视频道，英国电信公司最近申请了广播产业的运营执照。②计算机产业和有线电视产业的相互进人。网络电视的兴起使双方均可利用自己的网络提供多媒体服务。③计算机产业和电信产业的相互进入：IP电话的出现增强了电信产业长途电话服务的竞争，改变了该市场的市场结构。 　　 　　二、融合对监管机构设置所提出的挑战 　　 　　监管机构必须考虑三个维度问题：监管目的、监管机构的范围及力度、基础设施和内容监管之间的关系。随着网络融合的深入，产业之间市场边界的模糊导致管制的内容和管制的机构都会发生基于技术的融合。同时，网络的融合也导致监管权利的融合。 　　1.产业边界的模糊导致监管内容的变化。随着消费或生产条件的变化，产业和部门的边界会发生变化。电信产业一直被认为是提供语音通信的产业，由于它和有线电视以及计算机产业的替代性很小，因此二者之间存在很大的区别。数据交换技术的发展增强了电信生产侧的替代性。基于因特网的IP服务相对于传统服务的替代性已经在消费侧成为可能(ITU，2001b)。这就导致传统电信产业和计算机产业融合为一个产业。从管制的角度看，由于这两个产业已属于同一部门，因此其分界线也开始模糊(FCC，1970)。近期的技术变化同时也扩展了有线电视产业的服务能力，从技术上看，有线电视网络可提供电视、语音和数据服务。因此，电信、计算机和有线电视产业存在很强的融合趋势。而多数国家对这些产业的管制分别属于不同的部门。因此，管制内容的重叠限制了这些产业之间的信息交流。 　　2.网络的融合导致监管权利的融合。政府管制机制的选择从本质上看是一种多委托人多代理人和单一委托人多代理人模式之间的选择。Laffont和Martimort(1999)认为，管制机构的权利安排可简单的分为两种形式，一是单一的管制者拥有全部的监督技术。二是分离化形式，两个以上的管制者被授予不同的监督技术，每一个机构只需观察到一种信息，就可对企业的活动进行管制。 　　融合的政策目标是建立能促进各产业动态增长的框架。管制权利的分散导致作为单个决策主体的代理人需要受到政策目标不同的委托人的政策约束，而由于政策目标的不一致，这些约束有时会产生不协调。为此，美国的法律对涉及融合部门的权力进行了重新分配。美国1996年《电信法》对电信、计算机网络、有线电视网络的管制进行了统一规定，对三种网络的管制权力纳入美国FCC的管制范围，由其实行统一监管。 　　 　　三、英、美等国融合产业的政府监管机构设置 　　 　　各国融合环境下政府监管机构的设置主要