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论我国转移支付制度转型与创新 　　[摘要]党的十六届三中全会提出的科学发展观，为我国转移支付提供了科学、全面的制度框架。按照科学发展观要求，我国转移支付必须进行制度转型与创新，要把人本逻辑作为转移支付的根本法则，强化转移支付的协调发展功能，进一步完善民族区域自治转移支付制度。 　　[关键词]转移支付；科学发展观；财政均等化；制度创新 　　[中图分类号]F123.16　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736X(2007)07-0005-04 　　 　　一、把人本逻辑作为转移支付的根本法则 　　 　　1．现行转移支付的政治逻辑。有研究表明，中国政府的转移支付带有明显的政治逻辑，政府决策者处于维护国家统一的考虑，把财政转移支付变成了平抑民族或宗教独立情绪的工具，使西部少数民族聚居的省区获得了远远高于其他省市的转移支付额度，特别是最容易受到民族分裂影响的省区，如西藏、新疆、青海、宁夏更是享有转移支付的绝对优先权。同时，地方政府对其下级政府的转移支付也反映了同样的决策思维。我国是一个多民族国家，少数民族地区地域辽阔，各民族历史悠久，有不同的民族文化和风俗习惯，宗教在少数民族生活中处理不容忽视的位置，并深刻影响着少数民族的社会生活。因而，我国作为多民族国家必然面对复杂的民族政治局面。基于我国的历史状况和现实国情，对民族地区的转移支付必然体现维护国家统一和巩固民族团结的政治逻辑。但是，过分强调政治逻辑，造成转移支付苦乐不均，缺乏科学性。同样是民族地区，同样需要发展，有些地区获得的转移支付过多，有些地区获得的转移支付太少。我国少数民族相对集中的地区有内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆8个省区。从1994年分税制实行以后，8个少数民族省区每年获得的人均净转移支付较多的是西藏、青海、宁夏和新疆，最低的是贵州和广西。近年来，中央对西藏、青海、宁夏和新疆的人均净转移支付都超过1000元，大大高于其他少数民族省区。但从8个少数民族省区的小康社会建设来看，2002年内蒙古、新疆已经实现总体小康建设目标，实现程度较高，分别为100％和92％，实现程度最低的是贵州、西藏，分别为72％、70％。由此不难看出：贵州的小康实现程度最低，获得的转移支付最少，新疆的小康实现程度最高，获得的转移支付最多。由于转移支付资金在西部地区省区之间分配不均，导致转移支付扩大了西部地区内部各省区的财力差距，直接影响了财政均等化目标的有效实现。 　　2．现行转移支付的基数逻辑。我国现行转移支付制度是指建立在基数法基础上的税收返还制度。税收返还制度设计的初衷，是考虑到不触动地方政府的既得利益，以减轻地方政府对分税制改革的阻力，但从实施的效果来看，经济发达的东部地区税收返还的基数大，获得的补助多，而经济落后的西部地区返还基数少，获得的补助也少。同时，经济发达地区增值税与消费税增长速度快于落后地区，使经济发达地区获得的税收返还额的增长速度快于经济落后地区，进一步加大了发达地区与落后地区财政收入的两极分化，不利于实现东、中、西部地区的财政均等化。 　　3．转移支付制度创新的人本逻辑。以政治逻辑和基数逻辑为特色的现行转移支付制度，带来了转移支付的种种问题，使得创新转移支付制度很有必要。在科学发展观的指导下，确立转移支付的人本逻辑，把人本逻辑作为转移支付的根本法则，是创新的必由之路。以人为本是科学发展观的本质和核心，它集中体现了科学发展观的思想精髓。在我国社会主义事业的发展过程中，以人为本就是要以实现人的全面发展为目标，从广大人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。基于科学发展观的人本理念，转移支付的人本逻辑强调转移支付要以人民群众的利益作为转移支付的根本依据，把人民群众的利益作为出发点和归宿，平衡公共服务，协调区域发展，保证全体人民公平地享受转移支付及其带来的发展成果。第一，把人本逻辑贯穿于转移支付的思想理念中。现行的转移支付制度保持了计划经济时期地方政府的既得利益，带有很强的平均主义色彩。制度创新要观念先行，“均等化”和“协调发展”等要逐步成为转移支付制度的核心理念。第二，把人本逻辑贯穿于转移支付的核算方法中。转移支付要充分考虑多种因素，对民族地区还要考虑行政成本、民族宗教问题等特殊因素，采用科学的核算方法，确定各种因素所占的权重。一般而言，要考虑的主要因素有人口数量、人均收入、公共服务状况、经济发展水平等，转移支付应反映这样的总体要求：发达地区获得的支付数额少，落后地区获得的支付数额多；公共服务水平低获得的支付数额就多，公共服务水平高获得的支付数额就少；行政成本高获得的支付数额就多，行政成本低获得的支付数额就少；财政能力低获得的支付数额就多，财政