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论全面推进农村最低生活保障思路和对策 　　摘要：维护和实现广大农民的社会保障权益，不容忽视，势在必行。要以社会保障体系的整体推进为前提，以现有的社会保障制度框架为基础，以现有的农村贫困农民为重点，以保障项目的层级推进为路径，加快全面推进农村的最低生活保障的实施。 　　关键词：社会保障 贫困农民　对策 　　 　　2007年3月13日，中国民政部副部长李立国在十届全国人大五次会议举行的记者招待会上透露，在中央支持下，依靠地方党委政府的努力，中国农村最低生活保障制度有望在今年上半年全面建立起来。 　　随着我国农村扶贫战略的推行，农村贫困人口不断减少，现有的农村贫困人口已经严重边缘化，传统的区域性开发式扶贫受到了挑战，迫切需要一种比区域性扶贫战略更加精确的瞄准机制来帮助他们脱贫，而农村最低生活保障制度(以下简称农村低保制度)便是最适宜的制度选择。农村低保制度是对年收入低于最低生活保障标准的贫困人口，按最低生活标准实行差额补助的制度，它是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分。建立农村低保制度对于缓解农村居民贫困，实现广大农民群众的“生有所靠”，具有不可替代的作用。 　　农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。建立农村最低生活保障制度既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展，也是能否尽快建立与完善农村保障制度的关键。 　　 　　1．中国农村贫困的现状及面临的问题 　　 　　1．1　我国农村扶贫战略经历了三个时期 　　第一是20世纪80年代初解决普遍贫困的阶段，把贫困人口从1978年的2.5亿减少到1985年的1.25亿；第二是区域性的开发式扶贫阶段，其目标是通过政府努力，直接投资于具体的开发性项目，从而带动区域经济的发展，并通过地区经济增长，增强贫困人口的“造血”能力，实现减贫的目标；第三是通过“八七”攻坚计划在2002年末将贫困人口减少到了2820万。与此同时，贫困人口集中地区的基础设施、农业生产条件也得到了明显的改善。 　　 　　1．2　现状及问题 　　当然，在看到中国农村扶贫开发取得重大进展的同时，也应清醒地认识到2000年以来中国农村扶贫的形势和特点已发生显著变化。那就是剩下的未获温饱的农村贫困人口(即人均年纯收入低于627元以下的人口)主要是缺乏正常的劳动能力或基本生存条件的人群。据有关部门统计，在上述的2820万人中，有564万人为五保户(占20％)，79万人为残疾人口(占2.8％)，800万人(占28.36％)居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区，最终需要搬迁移民。其他未获温饱人口中，有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病、丧失或部分丧失正常劳动能力的人群。这意味着现有的农村贫困人口已经严重边缘化，如果仍继续沿用传统的区域开发的方式进行扶贫，很难从根本上解决问题。 　　首先，以普遍增长为目标的扶贫方式已经不适用于这些边缘贫困人口。世界银行的一项研究表明，虽然20世纪90年代的经济增长具有显著的减贫效果，但也扩大了收入差距，只有收人最高的20％的人口的人均收入增长率超过平均增长率。其次，区域性开发式扶贫的效果也日益减弱。2001－2002年年均扶贫投入分别为“八五”和“九五”时期的3倍和2倍，而每年减贫的效果不到这两个时期的一半和1/3，每年大约300亿元的扶贫资金主要投在592个国家扶贫开发工作重点县，但这些县所覆盖的贫困人口不到62％。这表明，继续沿用目前的扶贫方式，对于解决剩余农村贫困人口的温饱问题可能是事倍功半，换言之，要全面解决这些人的温饱问题不得不另辟蹊径。　 　　 　　2．建立农村最低生活保障制度的可行性分析 　　 　　2．1 我国已具有建立农村最低生活保障制度财力支撑 　　一项制度的变迁是要消耗成本的，就最低生活保障制度消耗的成本构成来看，主要有权利重新界定、权利享受的监督成本以及设计和执行制度的成本。政府是否具备承担这些成本的财力是农村低保制度能否建立起来的决定因素。国家统计局资料显示，2002年底人均纯收入低于627元的农村贫困人口为2820万人，他们的年人均纯收入为531元，如果把农村最低生活保障线确定为627元，以2002年的口径计算，这仅需要27.07亿元，相当于当年国家财政支出的0.12964。可见，国家财政完全有能力承受这部分支出。此外，我国农村集体经济也不断壮大，在农村产业中，农业比重进一步下降，农村工业、建筑业、运输业和商业比重持续上升，使集体经济实力大大增强，公共积累大幅增加，有能力对建立这项制度予以较大的投入。 　　 　　2．2　我国已具有一定的农村最低生活保障制度的实践经验 　　自1996年民政部确定在山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌进行农