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论我国电力产业政府规制变迁与阻滞 　　摘要：中国电力产业规制制度的变迁伴随着经营体制的改革，大体经历了三个阶段，表现出我国特有的强制性与渐进性相容的制度变迁特色。本文将基于电力产业市场化改革变迁，分析我国重建电力产业政府规制制度中存在的阻滞，提出重建电力产业政府规制制度的对策建议。 　　关键词：电力产业；政府规制；规制阻滞；规制重建 　　中图分类号：F416．61 　　文献标识码：A 　　文章编号：1007―7685(2007)01创新版－0009―04 　　 　　一、我国电力产业政府规制变革的特殊性 　　 　　(一)电力产业结构变迁的特殊性决定了政府规制变革的特殊性。与其他行业相比较，电力产业从垄断到竞争的结构变迁有许多特殊性，电力产业规制制度的改革必须体现这种特殊性，否则很可能产生失败的规制。在电力产业进行结构调整时，政府规制要考虑两个问题，对竞争性环节要放松规制，对垄断性环节要重建规制。电力产业的竞争性和垄断性有其特殊性。电力企业竞争性业务的分离首先是发电业务的分离，但发电业务的分离并不等同于发电资产的分离。发电业务的分离在不同国家有不同的选择，一种选择是将全部发电资产分离，另一种选择是由电网经营企业保留相当数量电厂用于系统调峰。当用于调峰机组的装机容量达到一定比例时，电力系统调峰对电力产业竞争性业务的分离产生实质性影响。另外有些电厂如核电厂或者水电厂是不可能参与市场竞争的。所以发电业务的真正分离的范围远比想象的范围要窄，这种范围的取舍增加了放松规制的难度。在未来售电业务分离的基本条件是输、配电网的开放。而输配电网开放要求更完善的系统运行技术和合理的输配电价机制。当前我国输配电企业既经营垄断性的电力传输又经营竞争性的电力商品销售，所以输配电价格不仅是一个收益分配的问题，更是影响竞争有效性的关键因素。 　　(二)我国电力产业规制制度重建面临着与西方不同的任务与障碍。我国电力产业的垄断呈现不同的形式，使我国电力产业规制制度重建面临着与西方不同的任务与障碍。西方国家一般要经历一段自由竞争到垄断的过程，而我国的电力产业的规制体制是由计划经济、全国高度垄断的国家垄断体制直接转化而来。计划经济体制下的垄断产业只是国家垄断的一个层次或一个组成部分，不能因垄断实现本行业的垄断利益。而市场经济基础之上的电力产业垄断者是真正的利益集团，具有追逐实现本行业垄断利益的动力。 　　目前我国经济中存在行政垄断、市场垄断和自然垄断三种垄断。电力产业的垄断也包括这三种形式。我国电力产业的垄断既包括输配电网的自然垄断，也包括发电和售电环节大公司的市场垄断，但主要问题是以行政审批为特征的行政性垄断，其主要支持力量是主管部门和地方权力。电力行业的行政性垄断给社会福利带来的损失是巨大的，据胡鞍钢、过勇分析，1995年――1999年电力行业垄断租金额约560亿――1120亿元／年，占当时我国GDP比重的O．75％――1．5％。 　　尽管目前我国已拆分了国家电力公司，但仍然是“改体不改制”，这是因为前国家电力公司的企业组织垄断仅是表象，中国电力垄断的根源是在于行政性垄断。当前行政性垄断的本质不仅没有打破，而且有进一步加强的趋势。2003年――2005年，为缓解电力紧张，用行政代替市场的手段越来越多，整个电力体制仍在旧的行政渠道内运行。我国电力产业规制制度的初始条件是计划经济体制下的“条块分割”、“层层分权”的体制，从电厂的立项、审批、建设、到发电计划的下达，电力销售的统一调配，电价“成本加利润”的确定方式，都打上了政府意志的烙印，这种层叠式的行政垄断，很容易造成主管部门职能膨胀，形成部门垄断。电力产业因市场、技术条件变化，在发电和售电环节已经转变为非自然垄断。在自然垄断已经因技术进步、市场规模扩大原因转变为非自然垄断后，如果仍维持垄断状态，就变成了行政垄断。这和西方国家的法定垄断是不同的。在西方国家，国家立法确定垄断企业的垄断地位，所以称之为“法定垄断”，他们的法定垄断一般都有自然垄断色彩，没有自然垄断的法定垄断很少。 　　(三)电力产业规制存在特殊的政企关系。我国电力产业规制中被规制企业与政府之间结成利益共同体，这种利益共同体既不是规制俘获理论所指的政府规制机构在所谓的“政府规制市场”上被电力垄断企业“俘获”的结果，也不是政府规制机构为图谋控制市场而选择与垄断企业“结盟”，’而是包括规制制度在内的一系列政府经济制度安排的产物，在这一制度框架内，规制机构与垄断企业从一开始就联结在一起。我国政府经济管理体制和规制制度的设计、政府规制机构职能定位的三重性及国有企业独占电力产业的市场结构决定了我国当前的电力产业的规制机构与垄断企业结成利益共同体。政府规制机构既然负有管理业内国有企业并调控整个产业发展的重任，那么它就不可能单纯从抑制垄断弊端的立