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论我国二氧化碳减排治理模式转型 　　摘要：中央政府与地方政府之间的目标偏差不利于二氧化碳减排治理机制的实施，且政府主导的“命令一控制”型治理工具效率低下。政府可通过向公众、企业、市场分权来培育减碳利益集团，减碳利益集团主导的治理模式有利于借助社会力量构建以“碳减排”为核心的利益机制，推动以“碳基能源”为主的社会偏好结构向以“减碳技术”为主的社会偏好结构转化。 　　关键词：政府分权；利益集团；二氧化碳；治理模式 　　中图分类号：F124.5 　　文献标识码：A 　　文章编号：1007―7685(2011)08―0064―04 　　 　　一、中央政府与地方政府之间的目标偏差不利于二氧化碳减排治理的实施 　　 　　我国在环境保护领域，地方政府形成了与中央政府不同的行为模式，中央政府能从全局来考虑环境问题，而地方政府则往往从局部来考虑环境问题。在现实中的表现通常是中央积极而地方消极。 　　我国已提出了二氧化碳减排计划，但对企业二氧化碳的排放并没有采取强制限量，当前减排计划的推进主要依靠现有的环境管制体系和措施。二氧化碳减排计划显然与那些依靠高耗能工业创造就业和GDP的地方政府偏好相冲突。然而，分税制改革后，地方政府拥有的财权减少而要承担的事权却增多，为增加地方财政收入，政府会较多地干预微观经济活动，放松对利税来源较高企业的项目能源消耗量或二氧化碳排放量的约束。中央政府关于节能减排的治理目的是激励地方政府和企业参与到优化环境质量的活动中，然而由于减碳行动产生的环境改善具有区间溢出效应，质量优化后的大气环境又具有非竞争和非排他的公共物品性质，每一个处于此环境中的活动主体都会受益，而未参与环境质量维护的活动主体也获得了外部收益。因此，在面对是否参与减碳行动的选择时，活动主体会产生强烈的“搭便车”动机。当政府职能难以平衡“促生产”与“减排放”之间的矛盾时，则转向“促生产”。在这一点上地方政府与企业形成合谋。 　　在环境相关法律不完善的情况下，即使地方政府有意监管二氧化碳排放，其管制措施也会由于产业利益集团与地方官员的合谋而被压制。由于我国的市场经济体制是由政府引入并维护的，因此，政府可通过对企业的行政干预将自己的利益较深地嵌入到市场经济利益链条中，这与政府为本地发展提供公共服务的职能相违背。这种职能错位不仅在深层次上与真正意义上的市场经济培育和发展存在内在矛盾，而且阻碍我国转变经济发展方式内在动力的形成。地方政府对微观经济活动的行政干预为企业寻租、政府抽租及两者合谋对减碳规制进行压制提供机会，这与建立低碳社会所需的政府职能之间存在严重冲突。因此，追逐GDP的目标会使地方政府与企业之间形成弱化节能减排的约束，不利于激励企业主动节能减排。 　　 　　二、政府“命令――控制”型减排治理模式效率低下 　　 　　我国节能减排的治理工具仍然以“命令――控制”型为主，而基于市场型工具和自愿协议工具的运用还很少。“命令――控制”型治理工具主要包括能源定价、设置减排标准和环境评价标准，特别加强对电力、钢铁、建材、有色金属和化工等高能耗产业的监管和审批。这种手段依靠行政权力对企业排放进行约束与调控，但又为政府干预企业的经济活动创造了机会。使用“命令――控制”型治理工具时，由于政府无法掌握所有企业的减排边际成本从而制定统一的减排标准，而企业又无法自主选择最优减排量，所以经常导致减排的社会总成本远远高于最优水平。另外，政府还需要承担较高的监督和管理费用。由于获取企业减排和生产信息的成本高昂，制定合理的处罚标准难度较大，结果致使处罚太轻不能起到管制效果，处罚太重则削弱企业的生产动力。 　　我国在节能减排计划中实行“中央――地方――重点企业”的目标责任制，由于三者之间存在信息不对称，政策执行成本和监督成本十分高昂。二氧化碳排放受到许多因素的影响，涉及到能源价格、财税激励、产业政策、监管考核、法律制度等多方面，这些政策的制定和执行需要各级政府、各部门的合作与协调。政府的规模越大，代理层级越多，政府间和部门间职能交叉、权责不明和利益冲突的问题就越严重，当各级政府或各部门的目标不一致时，政策执行的协调难度就更大。随着政府规模的扩大，项目行政审批的环节越多，出现企业寻租、官员腐败的可能性也就越大，越不利于减排目标的实现。 　　 　　三、二氧化碳排放利益集团与减碳利益集团 　　 　　二氧化碳排放所产生的气候危机本质上是集体行动转嫁环境成本造成的，而二氧化碳减排动力不足实质上源于集体行动“搭便车”的行为。因此，气候危机的产生不仅仅是以技术为中心的经济问题，更重要的是与人们的行为模式相联系，是人口、技术、文化、社会和心理等多种因素相互作用的结果，而这一作用的动力来源和运动方向被二氧化碳排放利益集团所控制。 　　个人或企业二氧化碳减排动力不足