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论我国城市建设用地先征后用原则 　　摘要：在城乡分割的土地所有权双轨制背景下，我国工业化、城市化的历史进程不应受农民集体土地所有制和集体土地所有权的牵制,国家应垄断城市建设用地使用权的一级市场，独占城市建设用地高额级差地租利益，这才符合社会主义原则，才公平合理。因而在城市规范区内，我国应当继续坚持城市建设用地先征后用的原则。 　　关键词：建设用地；先征后用；级差地租 　　中图分类号：F521 　　文献标识码：A 　　 　　我国1994年制定的《城市房地产管理法》第8条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”为贯彻执行本条对城市规划区建设用地规定的先征后用原则，1998年修订通过的《土地管理法》第43条和第63条又分别就农民集体所有建设用地使用权制度的适用范围与农民集体所有建设用地使用权之设定方式及使用权之流转 　　规定了极为严格的限制。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。” 　　这些规定体现出了这样一种立法指导思想：在我国工业化、城市化的历史进程中，维护城市土地一律归国家所有的宪法原则，保障国家对城市建设用地使用权一级市场的垄断和对城市建设用地高额级差地租利益的独占。 　　对这一立法指导思想应如何评价，既是一个重大理论问题，也是一个重大实践问题。仅就建设用地使用权制度本身而言，对它的肯定与否定就是一个牵一发而动全身的问题。在民法学界有人提出，《土地管理法》第63条的规定使土地出让金与土地征用补偿费之间的差额“被国家通过地方人民政府而无偿取得”， 从而“导致土地所有者之间在法律上的不平等”，因此他们反对将建设用地使用权按土地所有制的不同分为国有建设用地使用权与农民集体所有建设用地使用权，主张对国有土地与农民集体土地实行无差别的基地使用权制度［1］。其实质是要求放弃《城市房地产管理法》第8条规定的先征后用原则，让城市郊区的农民自由地以集体的名义出让城市建设用地使用权，摄取城市建设用地的高额级差地租利益。个人认为，上述立法规定的确导致了农民集体土地所有权与国家土地所有权的不平等，而且《土地管理法》第43条、第59条至第63条对农民集体所有建设用地使用权的设定与流转也有限制过死之处；但是，从公平和效益角度出发，从维护《宪法》第10条关于“城市的土地属于国家所有”的规定出发，以及防止在我国城市出现一个土地食利者阶层，即土地贵族出发（这更涉及社会之公平正义，我国《城市房地产管理法》第8条根据我国实行的两种土地公有制（即土地所有权双轨制的具体国情），对城市规划区内的建设用地实行先征后用原则是正确的。在我国，只要城乡分割的土地所有权双轨制存在一天，城乡分割的建设用地使用权制度就应存在一天，对城市规划区内的建设用地就应实行先征后用的原则；只有在变革现行的土地所有权双轨制的基础上，即全国土地不分城乡一律归国家所有的基础上，或者全国土地不分城乡既可以归国家所有又可以归城乡经济组织、社会团体和公民个人所有的基础上，才能抛弃先征后用原则，建立不分城乡土地也不管土地所有者是谁使用者又是谁的统一的建设用地使用权制度。本人持这一观点的理由有以下数点： 　　（一）土地的农民集体所有权是一种与农民这个社会阶层相联系的土地法律制度，这一制度与土地的国家所有权制度并列，导致了农民阶层与其他社会阶层土地权利能力的不平等。在工业化和城市化的进程中，针对建设用地使用权出让及出租问题不给农民阶层与国家平等的法律地位，才能缓和其他阶层与农民阶层基于土地权利能力不平等、远郊农民与近郊农民基于土地地理位置的差异而导致的城市建设用地级差地租利益占有格局的不平等。 　　按我国现行的土地所有权制度，除国家外，惟有农民阶层才能以其基层社区（乡、村或村民小组集体的名义取得土地所有权），而其他社会阶层，如工人阶层、资产者阶层、国家公务员阶层、城镇自由职业者阶层等一切非农业人口，对其居住、生活、劳动、工作的土地都不能以其基层社区集体的名义取得所有权。这意味着，我国的土地所有权制度被打上了社会阶层的烙印，全体国民及其社区组织在土地权利能力上是不平等的。由于我国社会各阶层土地权利能力的不平等，在我国工业化、城市化的历史进程中，如果不采用先征后用的法律措施将城市郊区农民集体的土地转归国家所有，而让郊区农民集体将其所有的土