上海新金融研究院工作论文系列行政放权vs财政放权来自中国县域的证据.PDFVIP

上海新金融研究院工作论文系列 No. SFIWP0033 行政放权 vs 财政放权：来自中国县域的证据 刘冲 乔坤元 周黎安 2014 年6 月3 日 说明：上海新金融研究院是为支持上海国际金融中心建设而成立的非营利性 金融类专业学术研究机构，由中国金融 四十人论坛举办，并与上海市黄浦区人民 政府展开战略合作。 本工作论文是上海新金融研究院研究人员在工作期间形成的、尚未公开发表 的研究成果，文中观点仅代表作者本人，不代表本研究院。未经书面同意，谢绝 任何形式的转载和复制。 行政放权vs 财政放权：来自中国县域的证据 刘冲 乔坤元 周黎安* 摘要 本文利用我国“强县扩权”和“省直管县”两种政策试点，首次区分了行政放权和财政放权 对县域经济增长影响的不同效果。研究表明：行政放权 （“强县扩权”）通过吸引更多的新 企业、提高企业平均利润率来促进增长，财政放权 （“省直管县”）则通过增加财政收入来 刺激经济，但两种放权的方式依旧是粗放地依靠投资拉动经济，并没有从本质上提升企业的 生产率和资源的配置效率。实证结果进一步表明，行政放权会产生正的外部性而财政放权的 外部性为负，产生这一负外部性的原因可能是地级市对非省直管县的财政盘剥加剧。因此政 府可以尝试扩大行政放权的试点范围，而在实施财政放权时需注意其对周边县产生的负面影 响。 关键词：行政放权；财政放权；经济增长；渠道；外部性 一、 引言 为了推进城市化运动，我国从1983 年以来采用“市管县 （市）” （本文统一用“县” 来指代县、旗、自治县和县级市）体制。但随着城市化的稳步发展直至成熟，这一体制的弊 端逐渐涌现（才国伟等，2010 、2011 ；袁渊和左翔，2011 ；郑新业等，2011 ；樊勇和王蔚， 2013 ；贾俊雪等，2013 ）。因此政府从2002 年开始实施了一系列将权力下放至县的改革， 力图打破市管县体制对县域经济的桎梏。此后，2008 年10 月召开的党的十七届三中全会审 议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》 （以下简称《决定》）， 提出“扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与行政权力相匹配，增 强县域经济活力和实力。推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革 范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。” 2009 年中央一号文件也明 确指出，“推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全 部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法 探索省直接管理县 （市）的体制。”2008 年的 《决定》和2009 年的中央一号文件将对县政 府进行放权的改革推向了高潮。 在我国，对县放权的改革主要有两种形式，一种是经济管理权限上的“强县扩权”，主 要强调向县政府下放项目审批和投资方面的权力；另一种是财政体制上的“省直管县”①， *刘冲：清华大学经济管理学院，100084，电子邮箱：pkuliuchong@ ；乔坤元，上海新金融研究 院/金融四十人论坛，北京大学光华管理学院，20000 1，100871，电子邮箱：qiaokunyuan@126.com；周黎 安，北京大学光华管理学院，100871，电子邮箱：zhoula@ ，周黎安感谢国家自然科学基金 面上项目（项目批准）以及数量经济与数理金融教育部重点实验室（北京大学）的资助。 ①将“省直管县”当作一种财政分权的改革并非本文首创，现有的大多数研究省直管县的文献均认为这一政 策是财政分权的一种方式，如郑新业等（2010 ，p35 ）通过总结过去几年的实践经验，说明“中国的‘省直 管县’构成的‘自然实验（natural experiment ）’为我们研究财政分权与经济增长的关系提供了独特机会”； 高军和王晓丹（2012 ，p4 ）提出“‘省直管县’作为一种在省、市、县三级政府之间财政分权的模式，其 实质在于通过‘扩权强县’增加县级政府的财政自主权”；贾俊雪等（2013，p23 ）指出“省直管县财政体 制改革是我国省以下财政体制的一次探