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铁路行业改革及法治化市场化融资 铁路在我国国民经济可持续发展中的基础地位是长 期的。国际金融危机发生后，我国加快了铁路特别是高速铁 路的建设步伐，但也引发了一些问题。由于长期受计划经济 体制影响，我国铁路行业烙印了极强的行政垄断（国家垄断） 色彩，非国有资本很难进入铁路的建设和经营；行业缺乏竞 争、效率不高却容易造成消费者的利益得不到有效保障。 此，铁路运输行业的市场化改革势在必行，改革的重点和难 点是行政化的体制，改革的切入点是铁路建设投、融资的法 治化和市场化。 关键词：铁路改改；行业垄断；市场融资；法治建设 F287. 3 A 一、国际金融危机冲击与内地铁路建设 为抵御国际金融危机对经济的不利影响，2008年中国政 府采取灵活审慎的宏观经济政策，实行积极的财政政策和适 度宽松的货币政策，同年11月5日召开的国务院常务会议 确定了进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，到2010 年底计划投资约4万亿元人民币并带动地方政府和民间追加 投资。其中之一是加快铁路、公路和机场等重大基础设施建 设，铁路建设从此大规模展开。2010年12月3日，中共中 央政治局在京召开会议，要求2011年实施积极的财政政策 和稳健的货币政策，增强宏观调控的针对性、灵活性、有效 性。这也意味着国际金融危机后我国央行实施的适度宽松货 币政策将正式转向“稳健”，即让“适度宽松”（其实是 “极度宽松”）的货币政策回归常态。尽管如此，但在我国 “十二五”期间，内地铁路建设无论是新线投产还是投资规 模都将相当可观。预计我国“十二五”期末，以高速铁路为 主骨架的快速铁路网将达到4. 5万公里，西部地区铁路将达 5万公里左右。根据“十二五”规划和资金情况，2012年安 排固定资产投资5⑻0亿元，其中基本建设投资4⑻0亿元， 新线投产6 366公里。支持铁路建设的金融市场已经相对开 放、宽松。铁路建设的重要性是不言而喻的，孙中山先生在 谈到中国实业如何能发展时曾说：“予之计划，首先注重于 铁路、道路之建筑，运河、水道之修治，商港、市街之建 设” [1]。然而铁路是一个公益性很强的项目，投资回收期 长，投资回报率低。接下来的问题是铁路建设如此庞大的投 资需要庞大的市场支撑，但人们却看到身为“婆婆”的铁道 部亲自下场，率旗下公司参与竞争，所谓的市场化不过是行 政主导下的权力市场异变。2011年7月23日甬温线动车追 尾伤亡数百人的重大不幸事故发生后，引发了人们对铁道部 的不断追问以及对经济体制乃至政治体制改革的相应思考。 经济学家吴敬琏指出，“高铁奇迹”体现了以强势政府为主 要特点的中国模式。这种模式造就了政府干预市场，使得市 场在发挥资源配置中的作用受到限制的情况没有完善，甚至 有的时候出现了恶化的迹象。 1992年中国共产党第十四次全国代表大会确定了改革 的目标就是建立社会主义市场经济体制，铁路行业改革的目 标应当而且只能是铁道部门政企分开让铁路走向真正的市 场。因为我国内地市场存在严格的准入管制和垄断，所以很 多社会资金无法进入铁路运输等行业。如果能够充分利用国 际金融危机和我国经济转型的机会，打破这些能够创造内需 增长点的行业的垄断，那么社会资本的投资领域和投资效率 会得到充分的扩大和提高，从而可以发挥非国有部门较高的 经济效率，民间资本也可以避免停留在过度竞争的行业领域 内而无法获得较高的回报［2］。 二、铁路行业垄断与铁路准入管制 铁路是工业革命的产物，是蒸汽机应用于运输的结果， 是社会经济、技术不断发展的必然。在国民经济和社会发展 中，铁路运输因其运量大、成本低和低碳环保等技术经济优 势，举足轻重，成为人流和物流的“大动脉”，从而铁路行 业特别高速铁路建设具有战略性新兴产业的特征。作为国民 经济的支柱产业、国家重要基础设施和大众化交通工具，铁 路关系国计民生，铁路是最适宜的区域骨干运输方式，加快 铁路建设能有效促进国民经济的发展。但铁路在我国内地又 是国有企业，要按照市场规律办事，在保证国家利益至上和 重视社会效益的同时，要注重企业的经济效益，这样才能实 现可持续发展。 新中国的铁路事业，是以旧中国铁路的技术设备为物质 基础，在人民政权不断接管、修复既有铁路的有利条件下创 建起来的。新中国的铁路建设及其他相关系统从模仿前苏联 模式开始，20世纪80年代以前长期处于高度集权的计划经 济模式之下，形成中央部门国家垄断行业，企业所有权和经 营权高度集中于行业主管部门。政企不分的铁道部主管全国 的铁路系统，本应是铁路公司监管者，却兼建设者、经营者、 监管者于一身，发行政通知，进行市场操作，从风险投资到 技术细节，以无所不能的形象向市场昭示权力的力量。铁道 部管制铁路行业的权力过度集中，不可避免地带有垄断的各 种弊端，有可能变成权力庞大的利维坦式的官僚机构［3］