上海房地产中介市场监督管理法制分析.pdf

第一章房地产中介与行政法制 作的经济组织统称为“中介服务机构”，简称“中介机构’’，其中以盈利为目的 “中介机构称作“中介公司；把以中介服务机构的名义从事上列工作的自然 人成为“中介服务人员”，简称“中介人’’；把“中介服务机构’’、“中介服务人 员’’统称“房地产中介；把整个房地产中介服务行业统称为“房地产中介行业， 简称“中介业；把“中介业”赖以生存的服务市场称为“中介市场”。 按《上海市房地产经纪人管理暂行规定》对房地产经纪人的定义，“经纪人 的概念属于本论为“中介概念内。虽然为促成他人房地产买卖或租赁而从事 的居间、代理、行纪、咨询等有偿活动的经纪是房地产中介的主干部分，但中 介的范围绝不仅限于此，中介服务的范围会随客体范围的拓宽而拓宽。比如在 上海，就存在着银行和业主之间为房地产抵押服务的房地产金融中介，在业主 与物业公司之间为物业管理服务的房地产物业中介。随着房地产业的不断发展， 房地产中介涉及的范围将不断扩展。 1．2政府行政管理与房地产中介市场的关系 市场经济是一种以市场为基础配置社会资源的经济运行方式，它的生命力 在于竞争与效率，价值规律在这一机制中发挥着根本性的作用。但是，若仅依 靠市场行为的调节，在实现资源有效配置和合理使用过程中会存在许多问题。 按照西方经济学家的说法，市场经济的缺陷大致有以下一些表现： (1)市场经济经常受到经济周期性波动的影响； (2)市场无法正当解决许多伴随经济活动产生的外在效应； (3)市场无法提供公共产品； (4)市场不能在现在和未来之间进行有效的资源配置； (5)市场机制本身不能消除市场上的不道德行为； ．．…．【3】 房地产中介市场作为市场的一个组成部分，当然也受到“市场失灵”的制 约，这些弊病的消除都需要政府通过法律、政策及其他调控手段来加以引导。 在处理政府与市场关系上，西方曾有学者主张政府对经济全面的干预，积 极地介入经济运作本身，从而实现政府调控的目的。而西方的实践已经证明， 政府过多、过细和过分的干预方式，在政府行政权力膨胀，市场主体行为空间 13l吕忠梅，陈虹，彭晓晖．规范政府之法．北京：法律出版社，2001．63～64 3 第～章房地产中介与行政法制 萎缩的同时，往往形成滞胀现象，以致“政府失灵”。 因此，面对纷繁复杂的市场环境，政府无所事事，只充当“守夜人，必将 导致“房地产中介市场失灵；而若政府的行政权过于强大，行政行为对房地产 中介的干预超过了必要的限度，同样也会造成房地产中介市场活力的窒息。政 府对房地产中介的运行的行政管理，并不是一种状态选择，而是一种程度的选 择。在保证房地产中介自主运行的同时，作为负有引导社会经济健康发展责任 的政府必须恰当、适时地介入：通过进一步加强行政立法，规范房地产中介从 业主体的资格；通过进一步严格对违法、违规行为的行政处罚，净化市场空气； 更需通过行政指导及相应的行政措施的完善，来指引、培育上海房地产中介朝 更健康的方向发展。 1．3政府行政管理与房地产中介关系的历史发展 就整个中介服务业而言，在我国自古就受到政府行政权的压制。就房地产 中介而言，我国房地产掮客最早出现在上海，涉足房地产抵押、买卖、租地造 屋的中介业务。随着经济的发展，中介的商业投机也进入鼎盛状态，他们参与 哄抬物价、扰乱市场秩序、欺行霸市等投机或不法行为，严重损害了中介人在 社会公众中的形象。新中国成立初期，政府采取了一系列措施取缔非法中介活 动。1950年，中央政府贸易部颁布了《关于取缔投机商业的几项指示》，在全国 各大城市对从事中介活动的各类代理行、交易所、货栈等采取一系列限制、改 造和取缔措施。随后的“土改和“三大改造政策的不断深入，中介人和中 介活动从城市到农村几乎灭迹。 同时，在高度集中的计划经济体制下，政府的行政职能涉及社会生活的方 方面面，行政职能的不断增加，使得行政机构和行政权突出于整个国家机构。 政府施行的福利分房政策，国家将住房无偿分配给国有企事业单位职工居住， 虽也存在房屋的交换使用，但房屋的分配、交换只能是国家主管部门的行政职 能，从而在根本上否认了市场的作用。房屋的买卖、交易一直被视为禁区，房 地产中介更是销声匿迹，中介人和中介活动一直是被行政制裁和打击的对象。 党的十一届三中全会以后，伴随着市场经